ابطال مصوبات شورای شهر و مسائلی مانند مرجع و نحوه رسیدگی به شکایت از مصوبات شورای اسلامی شهر موضوعی است که ضمن درج نمونه دادخواست ابطال یکی از مصوبات شوراها طی آخرین مطلب سال 1401 بدان می پردازیم.
قابل ذکر است که هر ساله شکایات متعددی از مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مطرح می گردد که به طور مشهودی شکایت از مصوبات برخی شوراها از فراوانی بیشتری برخوردار است برای نمونه تعداد شکایات مطرح شده از مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای تهران، کرج، شیراز و مشهد قابل توجه است.
مرجع ابطال مصوبات شورای شهر
در این باره قابل ذکر است دو رای وحدت رویه متفاوت از هیات های عمومی دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور صادر شده است که با توجه به ارجحیت نظر دیوان عالی کشور و اینکه رای وحدت رویه صادره از این دیوان بعد از رای وحدت رویه صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده است نهایتاً رای هیات عمومی دیوان عالی کشور قابل اجرا و معتبر است.
اختلاف از آنجا ناشی شده است که در قسمت الف بند یک ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از شوراهای اسلامی شهرها ذکری به میان نیامده است.و فقط شکایت از شهرداری در محدوده موضوعی ماده مذکور در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است.
با این حال به نظر می رسد رای دیوان عالی به مصلحت نزدیک تر است چرا که حداقل تجربه قضات دیوان عدالت اداری در مسائل شهرداری در این باره بیش از قضات دادگاه های عمومی است.
آرای مذکور به قرار زیر می باشد:
رای وحدت رویه شماره 972 مورخ 1399/8/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با توجه به اینکه شورای اسلامی شهر جزء هیچ یک از مصادیق واحدهای مصرح در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی‌شود، بنابراین رسیدگی به تقاضای ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر در شعب دیوان عدالت اداری قابل طرح و رسیدگی نیست بنابراین آراء شعب دیوان عدالت اداری به شرح مندرج در گردش کار در حدی که متضمن این معناست و شعب دیوان عدالت اداری را صالح به رسیدگی تلقی نکرده‌اند صحیح و موافق مقررات است. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۲ و ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.
البته حتی بعد از صدور دادنامه بالا، هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شکایات اشخاص از مصوبات عام الشمول رسیدگی می نمود.با این حال به فاصله حدوداً دو سال هیات عمومی دیوان عالی کشور طی رای وحدت رویه ای حتی رسیدگی به شکایت از مصوبات موردی شورای شهر را در صلاحیت دیوان عدالت اداری اعلام نمود.
رای وحدت رویه شماره ۸۲۷ مورخ ۱۴۰۱/۰۹/۲۹ هیات عمومی دیوان عالی کشور
هرچند «شورای اسلامی شهر» نهادی مستقل و دارای وظایف و اختیاراتی فراتر از امور مربوط به «شهرداری» است، اما با توجه به اینکه مطابق ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی و نیز برخی مقررات دیگر، اتخاذ تصمیم در موارد مهمی از امور مربوط به «شهرداری» بر عهده این شورا است (همانند مواردی که به موجب ماده ۴۵ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ بر عهده انجمن شهر سابق بود)، بنابراین مصوبات موردی (غیرعام‌الشمول) شورای اسلامی شهر در امور مربوط به «شهرداری» مشمول قسمت الف بند یک ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲/۳/۲۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام است و به دعوای ابطال آن، در دیوان عدالت اداری رسیدگی می‌شود. بنا به مراتب، آراء شعب اول و بیست و هشتم دیوان عالی کشور، تا حدی که با این نظر انطباق دارد، به اکثریت آراء صحیح و قانونی تشخیص داده می‌شود. این رأی طبق ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات و الحاقات بعدی، در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور، دادگاه‌ها و سایر مراجع، اعم از قضایی و غیر آن لازم‌الاتباع است.
بنابراین در وضعیت فعلی شکایت از مصوبات عام الشمول و حتی مصوبات موردی شوراهای اسلامی شهرها در صلاحیت دیوان عدالت اداری است.
البته قابل ذکر است که بایستی بین مصوبات فراگیر و مصوبات موردی تفاوت قائل شد در مورد مصوبات عام الشمول و فراگیر، مرجع رسیدگی به شکایت هیات عمومی دیوان عدالت اداری است ولی در خصوص مصوبات موردی، شعب دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی دارند.
در خصوص مصوبات موردی، شخص شاکی بایستی ذینفع باشد ولی در مورد مصوبات فراگیر به استناد تبصره ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، الزامی به ذینفع بودن شاکی نیست.
دلیل ابطال مصوبات شورای شهر
وقتی قرار است شکایتی از مصوبات شورای شهر داشته باشیم بایستی اصول کلی مندرج در مواد ۱۰ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را مراعات نماییم از این رو در مورد مصوبات ، تنها زمانی شکایت شاکی به نتیجه می‌رسد که مصوبه مورد نظر خلاف شرع یا قانون باشد و یا اینکه شورای اسلامی شهر، صلاحیت و اختیاری برای وضع آن مصوبه نداشته باشد و یا در صورت دارا بودن صلاحیت از حدود اختیارات خود تجاوز یا سوء استفاده نماید.
در مورد مصوبات موردی نیز تشخیص موضوع در صلاحیت شعبه و قاضی کننده است.ولی در هر حال تصمیم یا اقدامی باطل یا نقض می گردد که متضمن تخلف از قانون باشد.
نمونه دادخواست ابطال مصوبه شورای شهر
در زیر برای نمونه متن دادخواست ابطال مصوبه شورای شهر تنظیمی نگارنده و رای صادره درج می گردد شایان ذکر است دادنامه ذیل در زمانی صادر شده است که هیات عمومی دیوان بر غیر قانونی بودن عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری نظر داشته است ولیکن بعدها این عنوان عوارض و برخی دیگر از عناوین عوارض تصویبی شوراها مجاز شناخته شد.
متن دادخواست به قرار زیر است:
متن دادخواست ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر باغستان
شاکی: مسعود فریدنی
متشاکی: شورای اسلامی شهر باغستان ( از توابع شهرستان شهریار)
موضوع شکایت و خواسته : درخواست رسیدگی و اعمال ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و جهت ابطال بند یک از بخش اول تعرفه عوارض سالیانه سال 1395 شهرداری باغستان در خصوص « عوارض تغییر کاربری املاک» و جداول و فرمول های مربوطه از تاریخ تصویب
شرح شکایت :ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با اهداء سلام و تحیت. احتراماً به استحضار می رساند شورای اسلامی باغستان که از توابع شهرستان شهریار می باشد، حسب مدارک تقدیمی در قسمتی از تعرفه عوارض سالیانه سال 95یعنی در بند یک از بخش اول (عوارض املاک) مصوبه مذکور، که در صفحات 7و8و9 دفترچه تعرفه بدان تصریح شده است؛ با ترسیم نمودار و جدول عوارضی تحت عنوان « عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری» از مالکین اراضی اخذ می نماید و به شرح جدول شماره یک مندرج در صفحه نه دفترچه مذکور که به پیوست تقدیم می گردد فرمول محاسبه « تعیین قدرالسهم شهرداری» تدوین و درج گردیده است.بناء علیهذا این مصوبه در قسمت مورد اعتراض از جهات ذیل قابلیت ابطال دارد:
1-مخالف با مفاد آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد ممنوعیت وضع و اخذ عوارض و یا دریافت قسمتی از ملک یا بهای آن در ازای پیشنهاد تغییر کاربری صادر نموده است.از جمله می توان به :
دادنامه شماره 247-2/5/1391 (ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر بندر عباس) دادنامه شماره4-2/2/1391(ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود ) دادنامه شماره 350-25/3/1394 (ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر رامیان) و اخیراً دادنامه شماره229-25/3/1395 ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج) اشاره نمود.بنابراین مستنداً به ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، طرف شکایت می بایست مفاد و دادنامه های مذکور و منویات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که اجمالاًمبنی برخلاف قانون بودن وضع و اخذ چنین عوارضی است را در موقع وضع مصوبه لحاظ می نمودند
2-مخافت با قوانین اساسی و عادی
1-2 مخالفت با اصول قانون اساسی برابر اصل 47 از قانون اساسی:« مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است »و شرعاً نیز حرمت مال مسلمان مانند حرمت جان اوست از طرفی با توجه به ملاک اصل 51 قانون اساسی که اشعار می دارد« هیچ نوع مالیات وضع نمی شود مگر به موجب قانون» و نظر به اینکه به عقیده بسیاری از حقوقدانها این حکم شامل بر عوارض نیز می گردد؛نهایتاً،اصل بر عدم وضع و اخذ عوارض جز در موارد مصرح قانونی است. و در ما نحن فیه هیچ مستند قانونی برای اخذ چنین عوارضی وجود ندارد.
2-2مخالفت با قوانین عادی بر اساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380: اخذ هر گونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاهای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است. و با توجه به مقید شدن اخذ هر گونه مال یا خدمت از اشخاص به اذن قانونگذار و اینکه در موضوع مورد بحث قانونی دال بر اجازه وضع و و اخذ چنین عوارضی به شورای های اسلامی شهرها اعطاء نشده است، نتیجتاً مصوبه مورد اعتراض ناقض قاعده تسلیط و مفاد مواد 30 و و 31 قانون مدنی مبنی بر سلطه همه جانبه مالک بر مال خود و ممنوعیت اخراج مال از اوست
3-خروج از اختیارات
اساساً تصمیم گیری در خصوص تغییر کاربری در محدوده طرحهای تفصیلی از تکالیف کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است. و شورای اسلامی شهرها ،حق و اختیاری در بحث تغییر کاربری ندارند و از این حیث نیز شورای اسلامی شهر باغستان خارج از اختیارات قانونی خود عمل نموده است. بنابراین مراتب و چون از نظر حقوقی بر امر باطل اثری مترتب نیست و « بطلان» اثر قهقرایی دارد و عمل حقوقی و اقدام و مصوبه باطل و معدوم انگاشته می شود (الباطل کالمعدوم) و املاک و مبالغی که در اجرای مصوبه خلاف قانون مورد شکایت، از مالکین دریافت شده من غیر حق بوده و ایفاء ناروا محسوب می گردد و برابر مواد 301و 302و303 قانون مدنی بایستی به پرداخت کننده مسترد گردد النهایه به استناد مواد13و92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رسیدگی خارج از نوبت به دادخواست تقدیمی و ابطال مصوبه مورد نظر در مورد عوارض تغییر کاربری را از تاریخ تصویب استدعا دارم.
با تشکر و احترام
مسعود فریدنی
رای ابطال مصوبه شورای شهر
نتیجه دادخواست بالا، دادنامه ابطالی شماره 757 مورخ 30/9/1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و به قرار زیر است:
مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مقرر شده است که: «چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیأت عمومی مطرح می نماید.» نظر به این که در آراء شماره ۴-۱۳۹۱/۱/۱۴ و ۲۴۷-۱۳۹۱/۵/۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای شاهرود و بندرعباس در خصوص تعیین وضع عوارض تغییر کاربری به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر باغستان در تصویب بند ۱ بخش اول تعرفه و بهای خدمات شهرداری باغستان در سال ۱۳۹۵ بدون رعایت مفاد آراء مذکور، عوارض تغییر کاربری املاک وضع کرده است، بنابراین بند ۱ بخش اول تعرفه مورد شکایت با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون یاد شده و تسری اثر ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
بیشتر بدانید: سهم شهرداری از تغییر کاربری اراضی و املاک شهری
در پایان ضمن آرزوی سالی آکنده از آرامش و آسایش برای کاربران و هم میهنان گرامی، به عرض می رساند این مطلب توسط مسعود فریدنی ( وکیل امور ملکی و شهرداری) در تاریخ 29 اسفند 1401 با عنوان ابطال مصوبات شورای شهر تدوین گردیده است.