در سالهای اخیر یکی از مهمترین چالشهای حقوق شهری، نحوه اخذ عوارض و سهم شهرداریها در فرآیندهایی مانند تغییر کاربری، تفکیک اراضی و صدور مجوزهای ساختمانی بوده است. بسیاری از شوراهای اسلامی شهر با تصویب تعرفههای محلی، تلاش کردهاند منابع درآمدی جدیدی برای شهرداری ایجاد کنند؛ اما در موارد متعدد، این مصوبات با اصول قانونی، حقوق مالکانه و حدود اختیارات شوراها تعارض پیدا کرده است.
رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره تعرفه عوارض سال ۱۴۰۲ شورای اسلامی شهر مراغه از جمله آرایی است که میتواند نقشه راهی مهم برای مالکان، وکلا و مدیران شهری در سراسر کشور باشد؛ زیرا در آن، مجموعهای از رویههای رایج شهرداریها خلاف قانون شناخته شده است.
🔎 محورهای اصلی رأی هیأت عمومی
ممنوعیت اخذ همزمان چند نوع سهم شهرداری
یکی از مهمترین نکات رأی این است که:
اخذ همزمان سهم ورود به محدوده و قدرالسهم تفکیک غیرقانونی است
هیأت عمومی تصریح کرده که دریافت سهم شهرداری بابت ورود ملک به محدوده شهر و همزمان اخذ قدرالسهم ناشی از تفکیک موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، مغایر قانون برنامه هفتم توسعه است.
📌 این بخش از رأی عملاً بسیاری از رویههای مالی شهرداریها را زیر سؤال میبرد؛ زیرا در عمل، مالکان در زمان تغییر وضعیت ملک با چندین عنوان مالی مواجه میشوند که این رأی آن را فاقد مبنای قانونی دانسته است.
قراردادهای اجباری صلح برای تغییر کاربری فاقد وجاهت قانونی
شهرداری نمیتواند قبل از تصمیم کمیسیون، مالک را مجبور به قرارداد کند
هیأت عمومی اعلام کرده الزام مالک به تنظیم قرارداد در قالب صلح برای تغییر کاربری، قبل از اتخاذ تصمیم توسط مرجع صالح یعنی کمیسیون ماده ۵ فاقد مجوز قانونی است.
📌 این بخش از رأی بسیار مهم است، زیرا در بسیاری از شهرها، تنظیم قرارداد با شهرداری عملاً شرط غیررسمی تغییر کاربری شده است.
ممنوعیت اخذ ضمانتنامه یا وجوه امانی قبل از بررسی پرونده
دریافت تضمین مالی پیش از بررسی قانونی، خارج از اختیار شهرداری است
هیأت عمومی تأکید کرده اخذ ضمانتنامه بانکی یا وجوه امانی پیش از طرح موضوع در کمیسیون ماده ۵ مبنای قانونی ندارد.
📌 این موضوع بهویژه در پروندههای تغییر کاربری اراضی تجاری و خدماتی اهمیت دارد، زیرا بعضاً مالکان قبل از بررسی پرونده مجبور به ارائه تضمینهای مالی سنگین میشوند.
عوارض تفکیک مجدد غیرقانونی است
شوراها نمیتوانند برای تقسیم مجدد اراضی عوارض وضع کنند
رأی هیأت عمومی بار دیگر تأکید کرده وضع عوارض برای تفکیک مجدد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار شوراهای شهر است.
📌 این موضوع از حیث دعاوی حقوقی بسیار کاربردی است؛ زیرا بسیاری از پروندههای اختلاف با شهرداریها دقیقاً بر سر همین موضوع شکل میگیرد.
ممنوعیت تسری عوارض به گذشته
عوارض باید برای آینده اعلام شود نه گذشته
هیأت عمومی اعلام کرده اعمال عوارض نسبت به گذشته مغایر قانون است و شوراها نمیتوانند تعرفهای را نسبت به طرحهای اجرا شده سالهای قبل اعمال کنند.
شوراها حق تعیین سهم آموزش و پرورش را ندارند
وضع عوارض خارج از عناوین قانونی ممنوع است
در رأی تصریح شده شوراها مجاز به وضع عوارضی مانند سهم آموزش و پرورش نیستند، زیرا چنین عوارضی در دستورالعمل وزارت کشور پیشبینی نشده است.
📜 متن رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۶۴۶ مورخ 1404/11/7
الف. اولاً اخذ همزمان سهم شهرداری بابت ورود ملک به محدود شهر (موضوع تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها) و قدرالسهم ناشی از تفکیک موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مغایر با بند (ث) ماده ۵۰ برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران است. ثانیاً الزام مالک به تنظیم قرارداد در قالب عقد صلح بابت تقاضای تغییر کاربری قبل از اتّخاذ تصمیم نهایی از سوی مرجع ذی صلاح (کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و
معماری) فاقد مجوّز قانونی است. ثالثاً براساس آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۷۲ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۹ ذکر قیود ناظر بر اخذ وجوه امانی یا ضمانت نامه بانکی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، فاقد مبنای قانونی است. رابعاً به موجب قسمت ذیل تبصره ۴ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸) مقرّر گردیده است که در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسّر نباشد شهرداری میتواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید. خامساً براساس آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله بند (هـ) دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۸۴۳ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۵ و بند (ج) دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۱۸۶ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۷ این هیات وضع عوارض جهت تفکیک مجدد مغایر با قانون تشخیص و ابطال شده است. با توجه به دلایل یادشده، بند ۱۳ و تبصره ۲ ذیل آن و بندهای ۱۸، ۲۰، ۲۱، ۲۳ و ۲۷ از ماده ۱۰ دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری مراغه در سال ۱۴۰۲ که متضمّن اخذ همزمان سهم شهرداری بابت ورود ملک به محدود شهر و قدرالسهم ناشی از تفکیک موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، الزام مالک به تنظیم قرارداد در قالب عقد صلح بابت تقاضای تغییر کاربری قبل از اتّخاذ تصمیم نهایی از سوی مرجع ذی صلاح، ذکر قیود ناظر بر اخذ وجوه امانی یا ضمانت نامه بانکی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و وضع عوارض جهت تفکیک مجدد است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
ب. اولاً به موجب ماده ۴ قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر این که درخود قانون مقرّرات خاصی به این موضوع اتّخاذ شده باشد. ثانیاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۷۰۹۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۹ و بند (ج) دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۸۴۳ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۵ تسرّی مفاد مصوبات شوراهای اسلامی شهر به گذشته را خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون تشخیص داده و ابطال کرده است. ثالثاً به موجب تبصره ۳ بند (ب) ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب ۱۴۰۱/۴/۱ شهرداری ها و دهیاری ها موظّفند کلّیه عناوین و نحوه محاسبه عوارض را پس از طی مراحل قانونی، حداکثر تا پایان بهمن ماه برای اجرا در سال بعد به اطّلاع عموم برسانند و وزارت کشور مسیول نظارت بر اجرای این تکلیف و معرفی مستنکفان به مراجع قانونی است. بنابراین با توجه به مراتب فوق، بند ۱۱ ماده ۱۱ دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری مراغه در سال ۱۴۰۲ که با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، از جهت تسرّی مفاد آن به گذشته خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
ج. اولاً برمبنای ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال ۱۳۹۴ : «شهرداری ها مکلّفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یا تعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند و درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداریها ممنوع است…» ثانیاً بعد از تعیین جریمه توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری، شوراهای اسلامی شهر فقط میتوانند عوارض پذیره وضع نمایند و مجوز قانونی برای وضع عوارض سهم آموزش و پرورش را ندارند و مفاد آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله بند ۶ رای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۳۲۸ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۱۳ این هیات مؤید این امر است. ثالثاً عوارض مورد شکایت خارج از عناوین عوارض اعلامی موضوع دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور به شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ است. بنابراین با توجه به دلایل یادشده، بند (الف) ماده ۳۳ دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری مراغه در سال ۱۴۰۲ که تحت عنوان سهمآموزش و پرورش به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
⚖️ تحلیل کاربردی رأی از منظر حقوق شهری
این رأی از چند جهت اهمیت راهبردی دارد:
کاهش امکان اخذ عوارض مضاعف از مالکین
محدودسازی قراردادهای یکطرفه شهرداری
تقویت جایگاه حقوق مالکانه در فرآیند تغییر کاربری
ایجاد رویه واحد برای شوراهای شهر
در واقع میتوان گفت این رأی، مرز اختیارات شوراهای شهر در حوزه درآمدهای شهری را روشنتر کرده است.
❓ پرسش و پاسخ کاربردی
آیا این رأی فقط برای مراغه معتبر است؟
خیر. آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای تمام مراجع اداری و قضایی لازمالاتباع است.
آیا میتوان به استناد این رأی عوارض پرداختی را پس گرفت؟
در مواردی که عوارض بر اساس مصوبه ابطالشده اخذ شده باشد، امکان طرح دعوا برای استرداد وجود دارد.
آیا شهرداری میتواند بدون قرارداد تغییر کاربری بدهد؟
بله. تغییر کاربری باید صرفاً بر اساس تصمیم مرجع قانونی انجام شود و قرارداد اجباری شرط قانونی آن نیست.
🧾 نتیجهگیری
رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را میتوان یکی از آرای مهم در حوزه حقوق شهری دانست؛ زیرا همزمان چند رویه رایج شهرداریها را غیرقانونی اعلام کرده است.
این رأی نهتنها از حقوق مالکانه حمایت میکند، بلکه به شفافسازی منابع درآمدی شهرداریها نیز کمک مینماید و میتواند مبنای مهمی برای طرح دعاوی مرتبط با عوارض تغییر کاربری، تفکیک و صدور مجوزهای ساختمانی باشد.
برای وکلای متخصص امور شهری، این رأی یک مستند کلیدی در پروندههای مرتبط با عوارض شهرداری محسوب میشود.
📣 اگر این تحلیل برای شما مفید بود، آن را با همکاران، مالکان اراضی و فعالان حوزه شهری به اشتراک بگذارید؛ آگاهی حقوقی، نخستین گام در جلوگیری از مطالبه عوارض غیرقانونی است.
✍️ این مقاله توسط مسعود فریدنی، وکیل دعاوی شهرداری، در تاریخ ۲۹ بهمن ۱۴۰۴ تدوین گردیده است.