ابطال توافق‌نامه شهرداری؛ آیا امضای مالک، مطالبه مازاد بر قانون را معتبر می‌کند؟

مقدمه: وقتی امضای مالک، پایان ماجرا نیست

بسیاری از مالکان و سازندگان در جریان تفکیک، افراز، اخذ پروانه، تغییر کاربری، ورود ملک به محدوده شهر یا انجام سایر امور شهرسازی، با یک واقعیت مشترک مواجه می‌شوند: شهرداری انجام کار را منوط به پرداخت وجه یا واگذاری بخشی از ملک می‌کند و در نهایت، توافق‌نامه‌ای میان مالک و شهرداری تنظیم و امضا می‌شود.

در نگاه نخست، موضوع ساده به نظر می‌رسد؛ مالک توافق کرده و آن را امضا کرده است، پس ظاهراً باید به آن پایبند باشد.

اما در حقوق عمومی، مسئله همیشه به این سادگی نیست.

سؤال مهم این است:

آیا شهرداری می‌تواند درباره هر میزان وجه، سهم یا تعهدی با مالک توافق کند؟

و مهم‌تر از آن:

اگر مالک توافق‌نامه را امضا کرده باشد، آیا دیگر امکان اعتراض به مطالبه مازاد بر قانون یا درخواست استرداد وجوه پرداختی وجود ندارد؟

پاسخ این پرسش، بدون بررسی دقیق مبنای قانونی مطالبه، حدود صلاحیت شهرداری، مصوبه مورد استناد، محتوای توافق‌نامه و شرایط انعقاد آن ممکن نیست.

در واقع، باید میان توافق درباره اجرای یک اختیار قانونی و ایجاد یک تعهد خارج از حدود اختیار قانونی شهرداری تفاوت گذاشت.

همین نقطه، یکی از مسائل مهم و در عین حال کمتر شناخته‌شده در دعاوی مالک و شهرداری است.

توافق با شهرداری دقیقاً درباره چه موضوعاتی شکل می‌گیرد؟

توافقات میان مالکان و شهرداری‌ها شکل‌های مختلفی دارد و نمی‌توان همه آنها را با یک معیار واحد ارزیابی کرد.

از جمله مواردی که ممکن است زمینه تنظیم توافق را ایجاد کند، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

تفکیک و افراز املاک؛

تعیین و واگذاری قدرالسهم شهرداری در چارچوب ماده ۱۰۱ قانون شهرداری

ورود ملک به محدوده قانونی شهر؛

موضوعات مرتبط با تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها؛

تغییر یا اصلاح کاربری؛

عوارض شهرسازی و ساختمانی؛

عوارض مربوط به ارزش افزوده ناشی از برخی اقدامات شهرسازی؛

توافقات مربوط به صدور پروانه ساختمانی؛

تعیین تکلیف املاک واقع در طرح‌ها؛

و سایر توافقات مرتبط با حقوق و تعهدات مالک و شهرداری.

در هر یک از این موارد باید ابتدا یک سؤال ساده اما اساسی پرسید:

مبنای قانونی مطالبه شهرداری چیست؟

اگر مطالبه‌ای مستند به قانون، مقرره معتبر و مصوبه قانونی باشد، بحث درباره نحوه اجرا و میزان آن مطرح می‌شود.

اما اگر شهرداری برای دریافت وجه یا سهمی فاقد اختیار قانونی باشد، صرف تنظیم یک توافق‌نامه لزوماً پاسخ نهایی درباره اعتبار آن مطالبه نیست.

ماده ۱۰۱؛ قدرالسهم قانونی با توافق مازاد چه تفاوتی دارد؟

یکی از مهم‌ترین زمینه‌های اختلاف، ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری است.

این ماده برای موضوع تفکیک و افراز اراضی و نحوه تأمین سرانه‌های عمومی، چارچوب مشخصی ایجاد کرده است.

بنابراین در پرونده‌هایی که شهرداری به استناد ماده ۱۰۱ مطالبه وجه، ملک یا قدرالسهم می‌کند، صرفاً این موضوع که مالک با شهرداری «توافق کرده» کافی نیست.

باید دید:

اولاً منشأ قانونی مطالبه چیست؟

ثانیاً میزان سهم مورد مطالبه چگونه محاسبه شده است؟

ثالثاً آیا آنچه در توافق‌نامه آمده، در محدوده اختیار قانونی شهرداری قرار داشته است یا خیر؟

این سه سؤال در بسیاری از پرونده‌ها تعیین‌کننده‌اند.

آیا مالک می‌تواند بیشتر از قدرالسهم قانونی را توافق کند؟

این همان نقطه‌ای است که موضوع پیچیده می‌شود.

ممکن است مالک برای حل یک پرونده شهرسازی، با شهرداری درباره نحوه اجرای یک تکلیف قانونی توافق کند. چنین توافقی با حالتی که شهرداری اساساً حق مطالبه آن سهم یا وجه را نداشته باشد یکسان نیست.

به همین دلیل، نباید صرف وجود عبارت‌هایی مانند «با رضایت کامل طرفین» یا «مالک با علم و اطلاع کامل توافق نمود» را پایان بحث دانست.

در یک پرونده واقعی، باید متن توافق‌نامه در کنار قانون و مصوبه‌ای که مبنای مطالبه بوده بررسی شود.

قدرالسهم ورود به محدوده؛ آیا توافق می‌تواند سقف قانونی را کنار بزند؟

موضوع دیگری که در پرونده‌های ملکی اهمیت زیادی دارد، ورود ملک به محدوده قانونی شهر و حقوق و تعهدات ناشی از آن است.

در این زمینه باید به قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها و مقررات مرتبط با آن، از جمله تبصره ۴، توجه کرد.

یکی از اشتباهات رایج این است که تصور شود چون مالک برای ورود ملک به محدوده شهر یا بهره‌مندی از خدمات شهری به توافق با شهرداری نیاز پیدا کرده، بنابراین شهرداری می‌تواند هر میزان سهم یا وجهی را مطالبه کند.

چنین نتیجه‌ای نیازمند بررسی حقوقی است.

ورود ملک به محدوده، به معنای اختیار نامحدود شهرداری نیست

ورود ملک به محدوده شهر، یک موضوع حقوقی و شهرسازی است؛ اما این موضوع به خودی خود به معنای ایجاد اختیار نامحدود برای شهرداری در مطالبه سهم یا وجه نیست.

اگر قانون برای یک موضوع، حد، نصاب یا شرایط مشخصی تعیین کرده باشد، باید بررسی شود که توافق خصوصی چه اثری بر آن حکم دارد.

اینجاست که تفاوت میان حقوق خصوصی و حقوق عمومی اهمیت پیدا می‌کند.

عوارض تغییر کاربری؛ توافق تا کجا معتبر است؟

در موضوع تغییر کاربری نیز وضعیت مشابهی وجود دارد.

تغییر کاربری، حسب مورد، تابع قوانین و مقررات خاص خود است و مرجع صالح برای تصمیم‌گیری درباره آن نیز باید از قانون مشخص شود.

بنابراین اگر در قالب یک توافق، مبلغی تحت عنوان عوارض تغییر کاربری یا عنوان مشابه مطالبه شده باشد، باید بررسی شود:

مبنای قانونی این عوارض چیست؟

چه مرجعی صلاحیت وضع یا مطالبه آن را داشته است؟

آیا عوارض در قالب مصوبه معتبر تعیین شده است؟

میزان آن چگونه محاسبه شده است؟

آیا مبلغ مورد توافق با مقررات مربوط سازگار است؟

و آیا توافق صرفاً شیوه اجرای یک تعهد قانونی را مشخص کرده یا تعهد جدیدی فراتر از قانون ایجاد کرده است؟

این پرسش‌ها در عمل اهمیت زیادی دارند؛ زیرا نامی که در توافق‌نامه برای یک مبلغ نوشته شده، به‌تنهایی ماهیت حقوقی آن را تعیین نمی‌کند.

امضای مالک آیا همه چیز را تمام می‌کند؟

این شاید مهم‌ترین پرسش مالکانی باشد که قبلاً توافق‌نامه‌ای با شهرداری امضا کرده‌اند.

پاسخ را باید با احتیاط داد.

ماده ۱۰ قانون مدنی مقرر می‌کند:

«قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده‌اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است».

بنابراین خود ماده ۱۰ نیز یک شرط مهم دارد:

«در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد».

در نتیجه، اصل آزادی قراردادها به این معنا نیست که اشخاص بتوانند با توافق خصوصی، هر حکم قانونی را کنار بگذارند.

اما مسئله در توافقات شهرداری پیچیده‌تر است؛ زیرا شهرداری نیز یک شخص خصوصی معمولی نیست.

شهرداری در مقام اعمال صلاحیت عمومی، باید اختیار خود را از قانون بگیرد.

ماده ۶ قانون آیین دادرسی مدنی چه اهمیتی دارد؟

ماده ۶ قانون آیین دادرسی مدنی نیز در این بحث قابل توجه است. مطابق این ماده:

«عقود و قراردادهایی که مخل نظم عمومی یا برخلاف اخلاق حسنه که مغایر با موازین شرع باشد در دادگاه قابل ترتیب اثر نیست».

این ماده در کنار ماده ۱۰ قانون مدنی، نشان می‌دهد که آزادی قراردادها مطلق نیست.

به بیان ساده، اینکه دو طرف چیزی را امضا کرده‌اند، به این معنا نیست که هر مفاد آن قرارداد در هر شرایطی قابلیت ترتیب اثر دارد.

البته از همین جا نباید به نتیجه شتاب‌زده دیگری رسید و گفت:

هر توافقی که شهرداری در آن مبلغی بیش از آنچه مالک تصور می‌کند دریافت کرده، حتماً باطل است.

چنین نتیجه‌ای نیز صحیح نیست.

مسئله، تشخیص دقیق حدود اختیار قانونی شهرداری است.

رأی وحدت رویه ۷۹۴ چه نکته‌ای برای این بحث دارد؟

رأی وحدت‌رویه شماره ۷۹۴ ـ 1399/5/21هیأت عمومی دیوان عالی کشور مستقیماً درباره توافقات شهرداری صادر نشده است؛ موضوع آن قراردادهای تسهیلات بانکی و سود مازاد بر مصوبات بانک مرکزی است.

اما یک نکته مهم در استدلال آن قابل توجه است.

هیأت عمومی دیوان عالی کشور با توجه به مقررات قانونی مربوط به نظام پولی و بانکی و با استناد به ماده ۶ قانون آیین دادرسی مدنی، شرط قراردادی مربوط به سود مازاد بر مقررات آمره را قابل ترتیب اثر ندانسته است.

این رأی را نباید مستقیماً و بدون تحلیل به توافقات شهرداری تسری داد.

اهمیت آن برای بحث حاضر، بیشتر از این جهت است که نشان می‌دهد وجود یک شرط قراردادی، به‌تنهایی نمی‌تواند مقررات آمره و حدود قانونی را کنار بزند.

بنابراین رأی ۷۹۴ می‌تواند در تحلیل حقوقی این پرسش مورد توجه قرار گیرد:

* آیا توافق خصوصی می‌تواند تعهدی فراتر از یک حکم آمره یا صلاحیت قانونی ایجاد کند؟

انتخاب عنوان صحیح خواسته، به اندازه استدلال حقوقی اهمیت دارد.

نکته‌ای که مالک نباید از آن غافل شود

اگر شهرداری مبلغ یا سهمی را مطالبه کرده و شما برای جلوگیری از توقف کار، ناچار به پذیرش و امضای توافق شده‌اید، صرفاً به این دلیل که سندی با عنوان «توافق‌نامه» وجود دارد، از بررسی حقوقی آن صرف‌نظر نکنید.

اما از سوی دیگر، قبل از هر اقدام نیز با این پیش‌فرض حرکت نکنید که توافق حتماً باطل است.

اصل ماجرا، بررسی منشأ اختیار شهرداری است.

توافق‌نامه باید در کنار قانون، مصوبه، محاسبات و سوابق پرونده خوانده شود.

این دقیقاً همان جایی است که بررسی تخصصی پرونده اهمیت پیدا می‌کند.

پرسش‌های متداول

H3: آیا امضای توافق‌نامه شهرداری همیشه مانع اعتراض مالک است؟

خیر. صرف امضا به‌تنهایی پاسخ نهایی نیست. باید مشخص شود موضوع توافق چه بوده، شهرداری چه اختیاری داشته و آیا مفاد توافق با قوانین و مقررات آمره تعارض دارد یا خیر.

H3: آیا شهرداری می‌تواند با توافق مالک بیشتر از میزان قانونی دریافت کند؟

پاسخ مطلق ندارد. ابتدا باید مشخص شود مطالبه مورد نظر چه ماهیتی دارد و آیا قانون، اختیار توافق درباره آن را به شهرداری داده است یا خیر. تفاوت میان «توافق درباره نحوه اجرای حق قانونی» و «ایجاد تعهد مازاد بر اختیار قانونی» بسیار مهم است.

آیا ماده ۱۰ قانون مدنی به معنای اعتبار هر توافق با شهرداری است؟

خیر. ماده ۱۰ قانون مدنی خود، نفوذ قراردادهای خصوصی را مشروط به مخالفت نداشتن با قانون کرده است. ضمن اینکه شهرداری در بسیاری از روابط خود در مقام اعمال صلاحیت عمومی قرار دارد و حدود اختیار آن باید از قانون ناشی شود.

آیا می‌توان وجهی را که قبلاً به شهرداری پرداخت شده پس گرفت؟

در برخی پرونده‌ها ممکن است امکان طرح دعوای استرداد وجه یا خواسته مرتبط وجود داشته باشد؛ اما این موضوع کاملاً به مبنای مطالبه، نحوه پرداخت، اعتبار مصوبه یا توافق و مرجع صالح بستگی دارد.

آیا توافق ماده ۱۰۱ همیشه معتبر است؟

وجود توافق به‌تنهایی برای پاسخ کافی نیست. باید مفاد توافق با ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری، مقررات تفکیک و افراز و مصوبات مربوط تطبیق داده شود.

اگر مالک برای دریافت پروانه مجبور به امضای توافق شده باشد، آیا این موضوع اهمیت دارد؟

بله، این موضوع می‌تواند در تحلیل پرونده اهمیت داشته باشد؛ اما به‌تنهایی دلیل بطلان توافق نیست. باید شرایط واقعی انعقاد توافق، موضوع آن و حدود اختیار شهرداری بررسی شود.

بیشتر بدانید: دریافت درصدی از زمین بابت تغییر کاربری 

جمع‌بندی؛ سؤال اصلی «امضا کرده‌اید یا نه؟» نیست

در پرونده‌های مربوط به توافقات شهرداری، گاهی تمام بحث به یک جمله تقلیل پیدا می‌کند:

«مالک خودش امضا کرده است».

اما مسئله حقوقی دقیق‌تر از این است.

سؤال اصلی این نیست که آیا امضایی وجود دارد یا خیر؛ بلکه باید پرسید:

شهرداری بر اساس کدام قانون و در چه حدودی حق مطالبه داشته است؟

اگر مطالبه در حدود اختیار قانونی باشد، توافق می‌تواند آثار حقوقی خود را داشته باشد.

اما اگر شهرداری در مقام اعمال صلاحیت عمومی، مبلغ یا سهمی را خارج از حدود اختیار قانونی مطالبه کرده باشد، صرف درج آن در توافق‌نامه لزوماً به این معنا نیست که بررسی اعتبار آن منتفی شده است.

از سوی دیگر، هر توافقی که مبلغ آن زیاد به نظر برسد، الزاماً باطل نیست.

تشخیص این موضوع به بررسی هم‌زمان قانون، مصوبه، توافق‌نامه، نحوه محاسبه، سوابق پرونده و رویه قضایی نیاز دارد.

برای همین، در پرونده‌های مهم ملکی، بهتر است پیش از طرح دعوا یا پذیرش تعهدات جدید، ابتدا مشخص شود که دقیقاً چه چیزی از مالک مطالبه شده و مبنای قانونی آن چیست.

یک بررسی دقیق در این مرحله، گاهی می‌تواند از پرداخت مبلغی سنگین یا ورود به یک دعوای نامناسب جلوگیری کند.

درباره نویسنده: مسعود فریدنی

* وکیل پایه یک دادگستری | پژوهشگر حقوق شهری

* نویسنده و پژوهشگر در حوزه حقوق شهری، دعاوی شهرداری، املاک و اراضی، کمیسیون‌های شهرداری و دیوان عدالت اداری.

• این مقاله با رویکرد کاربردی و با تمرکز بر مسائل حقوقی مالکان و سازندگان در مواجهه با تصمیمات، مطالبات و توافقات شهرداری تدوین شده است.
• تذکر: مطالب این مقاله جنبه عمومی و پژوهشی دارد و جایگزین بررسی اسناد و شرایط خاص هر پرونده نیست؛ زیرا اعتبار یا قابلیت اعتراض به یک توافق‌نامه، بدون بررسی مستندات و مبنای قانونی آن، قابل تعیین قطعی نیست.