تغییر کاربری زمین یا افزایش تراکم ساختمانی ممکن است ارزش ملک را به میزان قابل‌توجهی افزایش دهد. از طرف دیگر، شهرداری‌ها برای تأمین زمین مورد نیاز فضای سبز، معابر، مراکز آموزشی، درمانی و سایر خدمات عمومی با محدودیت زمین و منابع مالی مواجه‌اند. اما آیا می‌توان این دو موضوع را به یکدیگر پیوند داد و در قبال تغییر کاربری یا برخورداری از امتیازات شهرسازی، درصدی از زمین مالک را دریافت کرد؟
دریافت درصدی از زمین بابت تغییر کاربری، صرفاً به دلیل افزایش ارزش ملک یا نیاز شهرداری به زمین خدماتی، قابل توجیه نیست. برای قانونی دانستن چنین مطالبه‌ای، باید مشخص شود که انتقال زمین بر اساس کدام حکم قانونی، با چه شرایطی و در حدود صلاحیت کدام مرجع انجام می‌شود.
مسئله اصلی این مقاله، مخالفت با تأمین زمین برای خدمات عمومی نیست؛ بحث بر سر این است که آیا می‌توان از تغییر کاربری یا افزایش تراکم، وسیله‌ای برای دریافت بخشی از مالکیت خصوصی و جبران کمبود زمین یا منابع مالی شهرداری ساخت؟
برای پاسخ به این پرسش، باید میان عوارض، قدرالسهم قانونی شهرداری، تملک زمین برای اجرای طرح عمومی و واگذاری توافقی ملک تفاوت قائل شد.
۱. دریافت درصدی از زمین بابت تغییر کاربری چه مبنای قانونی دارد؟
نخست باید میان دو موضوع تفاوت گذاشت: یکی، اختیار قانونی شهرداری برای دریافت وجه یا زمین در موارد مشخص؛ دیگری، ایجاد یک روش جدید برای دریافت بخشی از ملک در قبال تغییر کاربری یا افزایش تراکم.
قانونگذار در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، با رعایت شرایط مقرر، دریافت سهمی از اراضی را در فرایند تفکیک و افراز پیش‌بینی کرده است. در این موارد، مبنای دریافت سهم، حکم قانونی و شرایطی است که قانون تعیین کرده است.
اما اگر مطالبه شهرداری به تغییر کاربری یا افزایش تراکم مربوط باشد، نمی‌توان بدون بررسی مبنای قانونی، همان حکم را به این وضعیت تسری داد. افزایش ارزش ملک، به‌خودی‌خود مشخص نمی‌کند که شهرداری حق دریافت چه میزان از زمین را دارد یا اساساً مجاز به دریافت عین زمین است یا خیر.
بنابراین، پرسش اصلی این است: آیا برای دریافت درصدی از زمین در قبال تغییر کاربری، حکم قانونی مشخصی وجود دارد که چنین اختیاری را به مرجع مربوط اعطا کرده باشد؟
تا زمانی که منشأ قانونی مطالبه روشن نشده باشد، صرف استناد به منفعت مالک یا نیاز عمومی، برای توجیه انتقال مالکیت کافی نیست.
۲. تفاوت عوارض تغییر کاربری با دریافت بخشی از زمین
یکی از مهم‌ترین نکات در این بحث، تفاوت میان مطالبه وجه و انتقال عین ملک است.
تبصره ۱ بند «الف» ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مصوب 1401/4/1، درآمد حاصل از عوارض محلی را در چارچوب قانونی تعریف کرده و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و روستایی را نیز مورد توجه قرار داده است.
بااین‌حال، شناسایی ارزش افزوده در نظام عوارض محلی به این معنا نیست که شهرداری می‌تواند درصدی از خود زمین را مطالبه کند.
🔹 عوارض: تعهد مالی است که باید بر اساس عنوان و ضابطه قانونی مربوط مطالبه شود.
🔹 دریافت بخشی از زمین: به انتقال مالکیت عین ملک مربوط است و باید مبنای قانونی متناسب با این انتقال داشته باشد.
🔹 تملک برای اجرای طرح عمومی: تابع شرایط و تشریفات قانونی مربوط به تملک و تأمین زمین برای طرح‌های عمومی است.
🔹 واگذاری توافقی: باید از حیث رضایت واقعی مالک، صلاحیت قانونی مرجع عمومی و رعایت مقررات آمره بررسی شود.
در نتیجه، افزایش ارزش ملک ممکن است در صورت وجود مبنای قانونی، منشأ مطالبه عوارض باشد؛ اما از این موضوع نمی‌توان حق دریافت ۳۰، ۵۰ یا ۷۰ درصد از عرصه ملک را نتیجه گرفت.
عوارض ارزش افزوده و انتقال درصدی از عین زمین، دو موضوع حقوقی متفاوت‌اند و نباید بدون مبنای قانونی در یکدیگر ادغام شوند.
۳. آیا ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اجازه دریافت زمین بابت تغییر کاربری را می‌دهد؟
ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، مبنای قانونی دریافت قدرالسهم شهرداری در شرایط مقرر برای تفکیک و افراز برخی اراضی است؛ اما نمی‌توان حکم آن را به همه موارد تغییر کاربری یا افزایش تراکم تعمیم داد.
بر اساس تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری، در مورد اراضی مشمول حکم، برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی، سهمی تا سقف ۲۵ درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی ناشی از تفکیک و افراز نیز تا سقف ۲۵ درصد از باقی‌مانده اراضی، با رعایت شرایط قانونی، پیش‌بینی شده است.
این حکم، مجوزی عام برای دریافت همین درصدها در هر وضعیت نیست. به‌ویژه سهم مربوط به معابر باید با شرایط مقرر قانونی و نیاز ناشی از تفکیک و افراز ارتباط داشته باشد.
رأی شماره ۹۵۰ مورخ 1396/9/28 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
در دادنامه شماره ۹۵۰ مورخ 1396/9/28 ، مصوبه‌ای که سهم شهرداری را به‌صورت ثابت و در همه موارد ۴۳٫۷۵ درصد تعیین کرده بود، مورد رسیدگی قرار گرفت. هیأت عمومی با توجه به حکم ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، تعیین سهم ثابت و مطلق را مغایر قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص داد.
اهمیت این رأی در آن است که حتی در مواردی که قانون اصل دریافت سهم شهرداری را پذیرفته، نمی‌توان بدون توجه به شرایط قانونی، یک درصد ثابت را در تمام وضعیت‌ها مطالبه کرد.
بنابراین، اگر در موضوع تغییر کاربری نیز درصدی از زمین مطالبه شود، ابتدا باید مبنای قانونی مستقل آن مشخص شود. صرف وجود یک حکم قانونی درباره قدرالسهم در تفکیک و افراز، مجوز دریافت زمین در قبال هر نوع امتیاز شهرسازی نیست.
رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۸۹۲۹۱ مورخ 1403/8/8 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
در این دادنامه، بخشی از بند ۴۱ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری ارجمند که مقرر می‌کرد «در صورت توافق با مالک درصد فوق قابل افزایش می‌باشد»، مورد اعتراض قرار گرفت.
هیأت عمومی آن قسمت از مصوبه را ابطال کرد؛ زیرا قانونگذار میزان قدرالسهم شهرداری در تفکیک و افراز را در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری و تبصره‌های آن تعیین کرده بود و اختیار افزایش این میزان از طریق توافق با مالک را به شوراهای اسلامی شهر نداده بود.
این رأی یک نکته اساسی را روشن می‌کند: توافق مالک، به‌خودی‌خود برای مرجع عمومی صلاحیت قانونی جدید ایجاد نمی‌کند.
البته باید توجه داشت که موضوع این رأی، افزایش قدرالسهم در چارچوب مقررات مورد اعتراض بوده است. استفاده از آن در سایر موضوعات نیز باید با توجه به موضوع و مبنای قانونی هر پرونده انجام شود.
۴. آیا رضایت مالک برای دریافت درصدی از زمین کافی است؟
یکی از استدلال‌هایی که ممکن است برای توجیه دریافت زمین مطرح شود، این است که مالک با واگذاری بخشی از ملک موافقت کرده است. اما بررسی حقوقی موضوع به همین نکته محدود نمی‌شود.
در اینجا باید دو پرسش مستقل را مطرح کرد:
۱. آیا مالک واقعاً و با اراده آزاد به واگذاری زمین رضایت داده است؟
۲. آیا مرجع عمومی صلاحیت قانونی لازم برای پیشنهاد، تصویب یا اجرای توافق موردنظر را دارد؟
پاسخ مثبت به پرسش نخست، لزوماً پاسخ پرسش دوم را مشخص نمی‌کند. در حقوق عمومی، توافق اشخاص نمی‌تواند به‌طور خودکار حدود صلاحیت قانونی یک مرجع را توسعه دهد.
رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۵۵۶ مورخ 1404/11/7 ؛ موضوع طرح جامع شهر سنقر
در دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۵۵۶ مورخ 1404/11/7 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بند ۲-۴ مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر بررسی شد. در این بند، دریافت ۷۰ درصد از اراضی، مشروط به رضایت و توافق با مالک قانونی، پیش‌بینی شده بود.
هیأت عمومی با توجه به همین قید، بند مورد شکایت را از موضوع آرای سابق و نظریات فقهای شورای نگهبان درباره اخذ اجباری و رایگان زمین خارج دانست و آن را ابطال نکرد.
بااین‌حال، عدم ابطال این بند به معنای تأیید عام و مطلق دریافت ۷۰ درصد از زمین نیست. مفاد رأی باید در حدود موضوع و استدلال آن تفسیر شود.
این رأی ناظر به بند مورد اعتراض در مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر است و نباید بدون بررسی تفاوت موضوعات و مبانی قانونی، آن را مجوزی عمومی برای تمام مراجع شهرسازی یا همه توافقات مشابه دانست.
نکته مهم این است که رضایت مالک ممکن است در تشخیص اجباری یا توافقی بودن واگذاری مؤثر باشد؛ اما همچنان باید حدود اختیار مرجع عمومی و مبنای قانونی توافق بررسی شود.
۵. نقد استفاده از تغییر کاربری برای تأمین زمین خدماتی
تأمین زمین مورد نیاز فضای سبز، معابر، مراکز آموزشی، درمانی و سایر خدمات عمومی، از ضرورت‌های مدیریت و برنامه‌ریزی شهری است. بااین‌حال، مشروعیت این هدف عمومی به‌تنهایی مشروعیت هر روش انتخاب‌شده برای تأمین زمین را اثبات نمی‌کند.
شهرداری‌ها ممکن است برای اجرای طرح‌های عمومی با کمبود زمین و محدودیت منابع مالی مواجه باشند. افزایش قیمت زمین نیز هزینه تأمین خدمات شهری را بالا می‌برد. در چنین شرایطی، پیوند دادن تغییر کاربری یا افزایش تراکم با واگذاری بخشی از زمین، ممکن است در نگاه نخست راهکاری کم‌هزینه به نظر برسد.
اما کمبود منابع مالی شهرداری، به‌خودی‌خود مجوز ایجاد یک روش جدید برای انتقال مالکیت خصوصی نیست.
اگر زمین مشخصی برای اجرای طرح عمومی مورد نیاز باشد، باید ضرورت آن و مبنای قانونی تأمین زمین بررسی شود. در مواردی که قانون، تملک یا خرید ملک را پیش‌بینی کرده است، تشریفات همان قانون باید رعایت شود.
همچنین، اگر هدف دریافت عوارض ناشی از افزایش ارزش ملک باشد، مطالبه باید در چارچوب مقررات معتبر مربوط به عوارض انجام شود. نمی‌توان این دو مسیر را با یکدیگر جایگزین کرد.
چرا دریافت درصدی از زمین می‌تواند محل ایراد باشد؟
نخست آنکه باید روشن باشد زمین مورد مطالبه برای چه خدمت عمومی مشخصی و بر اساس کدام طرح مصوب مورد نیاز است. عنوان کلی «خدمات عمومی» به‌تنهایی برای توجیه دریافت درصدی از هر ملک کافی نیست.
دوم آنکه اگر میزان واگذاری بر اساس توافق تعیین شود، باید معیار تفاوت میان املاک مشابه مشخص باشد. چرا در یک ملک ۱۰ درصد، در ملک دیگر ۳۰ درصد و در ملک دیگری ۷۰ درصد از عرصه واگذار شود؟ آیا این تفاوت بر اساس نیاز خدماتی، ضوابط طرح، ظرفیت زیرساختی یا معیار قانونی مشخصی تعیین شده است؟
سوم آنکه اگر تغییر کاربری و افزایش تراکم عملاً به وسیله‌ای برای دریافت زمین تبدیل شود، ممکن است تصمیمات شهرسازی به‌جای آنکه بر اساس نیاز واقعی شهر و ضوابط برنامه‌ریزی اتخاذ شوند، بر اساس میزان زمینی که امکان دریافت آن وجود دارد، ارزیابی شوند.
چنین رویکردی، در صورت فقدان مبنای قانونی روشن و ضابطه قابل نظارت، از حیث حقوق عمومی و حقوق مالکانه قابل انتقاد جدی است.
۶. آیا دریافت غیرقانونی زمین می‌تواند مسئولیت کیفری داشته باشد؟
در مواردی که مطالبه وجه یا مال از سوی مأمور یا مسئول شهرداری برخلاف قانون یا بیش از میزان مقرر قانونی صورت گیرد، موضوع حسب مورد و پس از بررسی شرایط و احراز تمام عناصر قانونی، می‌تواند از منظر ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی ـ تعزیرات مورد بررسی قرار گیرد.
بااین‌حال، باید میان غیرقانونی بودن یک مطالبه یا ابطال یک مصوبه، از یک سو، و تحقق جرم، از سوی دیگر، تفاوت گذاشت. ابطال مصوبه یا غیرقانونی شناخته شدن مطالبه، به‌تنهایی برای تحقق مسئولیت کیفری کافی نیست و عناصر قانونی جرم باید به‌طور مستقل احراز شوند.
بنابراین، در هر پرونده باید ماهیت مطالبه، مستند قانونی، سمت و رفتار اشخاص دخیل و سایر شرایط قانونی مربوط بررسی شود.
۷. جمع‌بندی؛ آیا دریافت درصدی از زمین بابت تغییر کاربری قانونی است؟
دریافت درصدی از زمین بابت تغییر کاربری را نمی‌توان صرفاً با استناد به افزایش ارزش ملک، نیاز شهرداری به زمین خدماتی یا رضایت مالک، قانونی دانست. برای بررسی این مطالبه باید منشأ قانونی انتقال، صلاحیت مرجع عمومی، ماهیت توافق و شرایط حاکم بر پرونده مشخص شود.
ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در شرایط معین، دریافت قدرالسهم را در فرایند تفکیک و افراز پیش‌بینی کرده است؛ اما این حکم را نمی‌توان به‌عنوان مجوزی عام برای دریافت زمین در قبال هر نوع تغییر کاربری یا افزایش تراکم به کار برد.
از سوی دیگر، قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه را در چارچوب عوارض محلی مورد توجه قرار داده است؛ اما شناسایی این ارزش افزوده، به‌خودی‌خود مجوز انتقال بخشی از عین ملک نیست.
رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره طرح جامع شهر سنقر نیز باید در حدود موضوع و استدلال خود تفسیر شود. عدم ابطال مقرره مورد شکایت به دلیل قید رضایت مالک، به معنای تأیید عام دریافت ۷۰ درصد زمین یا ایجاد صلاحیت عمومی برای سایر مراجع نیست.
در نهایت، باید میان تأمین زمین برای خدمات عمومی، وصول عوارض قانونی و انتقال مالکیت خصوصی تفاوت گذاشت. هر یک از این موضوعات، مبنا و شرایط حقوقی خاص خود را دارد.
رضایت مالک جایگزین قانون نیست؛ ارزش افزوده، معادل عین زمین نیست؛ و نیاز عمومی نیز مجوز عبور از حدود صلاحیت قانونی نیست.
بیشتر بدانید: صلاحیت کمیسیون ماده پنج
پرسش‌های متداول
آیا شهرداری می‌تواند بابت تغییر کاربری، ۳۰ یا ۵۰ درصد زمین را دریافت کند؟
صرف تغییر کاربری یا افزایش ارزش ملک، به‌تنهایی مجوز دریافت درصدی از عین زمین نیست. باید مبنای قانونی مطالبه، صلاحیت مرجع و شرایط پرونده بررسی شود.
آیا توافق مالک با شهرداری، دریافت زمین را قانونی می‌کند؟
خیر. توافق باید از حیث رضایت واقعی مالک، صلاحیت قانونی مرجع عمومی و رعایت مقررات آمره بررسی شود. توافق به‌تنهایی صلاحیت جدیدی برای مرجع عمومی ایجاد نمی‌کند.
آیا عوارض ارزش افزوده با دریافت بخشی از زمین یکسان است؟
خیر. عوارض، تعهد مالی است؛ اما دریافت بخشی از زمین به انتقال مالکیت عین ملک مربوط می‌شود. هر یک باید مبنای قانونی متناسب با ماهیت خود داشته باشد.
آیا ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در همه موارد تغییر کاربری قابل اعمال است؟
خیر. ماده ۱۰۱ ناظر به تفکیک و افراز و شرایط مقرر در قانون است و نمی‌توان آن را بدون بررسی موضوع و شرایط قانونی، به هر نوع تغییر کاربری یا افزایش تراکم تعمیم داد.
این مقاله در تاریخ 25 مهر 1405 توسط مسعود فریدنی ( وکیل متخصص در پرونده های شهرداری) در خصوص دریافت درصدی از زمین بابت تغییر کاربری تدوین گردیده است.