اعتراض به عوارض شهرداری؛ از اعتراض به اصل عوارض تا شکایت از رأی کمیسیون ماده ۷۷

اعتراض به عوارض شهرداری از این جهت مورد بحث قرار می گیرد که موارد اختلافی بین شهرداری و مردم در خصوص عوارض و بهای خدمات، قابل توجه می باشند.

عوارض و بهای خدمات، مهم ترین منبع درآمدی شهرداری هاست.

در این مقاله ضمن بررسی عناوینی مانند تعاریف عوارض و بهای خدمات، به مرجع رسیدگی به اختلاف بین مودیان و شهرداری و اعتراض به عوارض شهرداری توسط مودی می پردازیم.

وقتی شهرداری مبلغی را تحت عنوان «عوارض» یا «بهای خدمات» از مالک یا شهروند مطالبه می‌کند، پرداخت آن همیشه به این معنا نیست که مبلغ مطالبه‌شده قانوناً صحیح و قابل وصول است. ممکن است اصل عوارض به ملک یا فعالیت شخص تعلق نداشته باشد، ممکن است عنوان عوارض در قانون و دستورالعمل‌های مربوط پیش‌بینی نشده باشد، ممکن است مبلغ مطالبه‌شده بیش از میزان قانونی باشد یا حتی نحوه محاسبه آن با ضوابط مقرر مطابقت نداشته باشد.
از سوی دیگر، اعتراض به عوارض شهرداری نیز مسیر مشخصی دارد. در بسیاری از موارد، طرح مستقیم اختلاف در دیوان عدالت اداری بدون طی مرحله قانونی مربوط به کمیسیون ماده ۷۷، نتیجه مطلوبی ندارد؛ زیرا قانونگذار رسیدگی ابتدایی به اختلافات مربوط به عوارض و بهای خدمات شهرداری را در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قرار داده است.
بنابراین، در مواجهه با یک فیش یا مطالبه عوارض، صرفاً نباید پرسید «چقدر باید پرداخت کنم؟»؛ سؤال مهم‌تر این است که آیا اساساً این عوارض قابل مطالبه است و اگر قابل مطالبه است، آیا میزان و نحوه محاسبه آن صحیح است؟

عوارض شهرداری چیست و چه تفاوتی با بهای خدمات دارد؟

قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مصوب ۱۴۰۱، چارچوب نسبتاً منسجمی برای عوارض و بهای خدمات شهرداری‌ها ایجاد کرده است.
مطابق ماده ۲ این قانون، اشخاص حقیقی و حقوقی که در محدوده و حریم شهر سکونت دارند یا از خدمات شهری استفاده می‌کنند، در حدود قانون مکلف به پرداخت عوارض و بهای خدمات هستند.
اما «عوارض» و «بهای خدمات» یک مفهوم واحد نیستند.
عوارض محلی
بر اساس تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار، درآمد حاصل از عوارض محلی، وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه‌های شهر و روستا، در مواردی مانند اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات، معابر و فضاهای درون‌شهری و نیز برخی ارزش‌های ایجادشده در اثر اجرای طرح‌های توسعه شهری، مطابق قوانین و مقررات تعیین می‌شود.
در عین حال، قانونگذار وضع هر عنوان عوارضی خارج از چارچوب عناوین و مقررات مقرر را ممنوع کرده است. بنابراین شهرداری نمی‌تواند صرفاً با صدور یک مطالبه یا درج یک عنوان در فیش، برای شخص تعهد مالی ایجاد کند.
بهای خدمات
بهای خدمات ماهیت متفاوتی دارد. قانون درآمد پایدار، بهای خدمات را کارمزدی دانسته است که شهرداری، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته یا دهیاری‌ها در چهارچوب قوانین و مقررات، در برابر ارائه مستقیم خدمت دریافت می‌کنند.
بنابراین، هر وجهی که شهرداری دریافت می‌کند الزاماً «عوارض» نیست و هر مبلغی که تحت عنوان «بهای خدمات» مطالبه می‌شود نیز بدون وجود مبنای قانونی و خدمت مستقیم قابل مطالبه نیست.

آیا هر مطالبه‌ای که شهرداری «عوارض» بنامد، قانونی است؟

خیر.
یکی از نکات مهم قانون درآمد پایدار این است که برای وضع عوارض، صرف وجود مصوبه شورای اسلامی شهر کافی نیست؛ بلکه مصوبه باید در چهارچوب قوانین و مقررات بالادستی و ضوابط مقرر در قانون درآمد پایدار قرار داشته باشد.
تبصره ۱ ماده ۲ این قانون، ضوابطی را برای عوارض محلی مقرر کرده است؛ از جمله:
– تناسب عوارض با شرایط محلی و نوع شهرداری؛- حرکت به سمت وضع عوارض بر بهره‌برداری به جای سرمایه‌گذاری؛- منع اخذ عوارض مضاعف؛- ممنوعیت دریافت بهای خدمات یا عناوین مشابه در مواردی که عوارض مربوط وضع یا ابطال شده است؛- منع اجحاف و تبعیض؛- رعایت مبنای قانونی محاسبه؛- محدودیت رشد سالانه عوارض محلی؛- محدود بودن بهای خدمات به عناوین مقرر در دستورالعمل مربوط.
بنابراین، در بررسی یک مطالبه عوارض، باید چند سؤال اساسی مطرح شود:
مبنای قانونی این عوارض چیست؟
عنوان عوارض در تعرفه قانونی همان سال پیش‌بینی شده است؟
شورای اسلامی شهر در حدود اختیار خود آن را وضع کرده است؟
آیا قبلاً بابت همان موضوع عوارض دیگری دریافت شده است؟
مبنای محاسبه و ضریب مورد استفاده صحیح است؟
آیا مبلغ مطالبه‌شده مطابق تعرفه و مقررات همان دوره محاسبه شده است؟
پاسخ به این پرسش‌ها گاهی می‌تواند مبلغ قابل توجهی از یک مطالبه شهرداری را تغییر دهد یا اساس مطالبه را زیر سؤال ببرد.
اعتراض به عوارض شهرداری فقط اعتراض به مبلغ نیست
یکی از اشتباهات رایج این است که تصور شود اعتراض فقط زمانی معنا دارد که مؤدی با «مبلغ» فیش مخالف باشد.
در حالی که اعتراض می‌تواند ناظر به چند موضوع متفاوت باشد.
اعتراض به اصل تعلق عوارض
ممکن است شخص معتقد باشد اساساً عوارض مورد مطالبه به ملک، فعالیت یا وضعیت او تعلق نمی‌گیرد.
در این حالت، اختلاف درباره اصل تعلق عوارض است.
اعتراض به میزان عوارض
ممکن است اصل تعلق عوارض پذیرفته شود، اما مبلغ تعیین‌شده بیش از میزان قانونی باشد.
در این وضعیت، موضوع اختلاف میزان عوارض است.
اعتراض به نحوه محاسبه
گاهی عنوان عوارض صحیح است و حتی اصل تعلق آن نیز مورد اختلاف نیست، اما شهرداری متراژ، ارزش، ضریب، سال تعلق یا یکی از عوامل مؤثر در محاسبه را اشتباه اعمال کرده است.
در این حالت، اعتراض متوجه نحوه محاسبه عوارض است.
اعتراض به مبنای قانونی مطالبه
ممکن است شهرداری عوارضی را مطالبه کند که اساساً عنوان آن در قوانین و دستورالعمل‌های معتبر پیش‌بینی نشده یا مصوبه مورد استناد با قانون بالادستی مغایرت داشته باشد.
این موضوع نیز می‌تواند منشأ اختلاف و اعتراض قرار گیرد.

کمیسیون ماده ۷۷ چه نقشی دارد؟

ماده ۷۷ قانون شهرداری مقرر کرده است که رفع اختلاف میان مؤدی و شهرداری درباره عوارض و بهای خدمات ارائه‌شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن، در کمیسیون موضوع این ماده مطرح شود.
اهمیت این حکم در رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ مورخ ۱۵/۱۲/۱۳۷۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مورد تأکید قرار گرفته است. بر اساس این رأی، رسیدگی به اختلاف درباره تعلق یا عدم تعلق عوارض و میزان و مبلغ آن در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قرار دارد.
به بیان ساده، اگر شهرداری از شما عوارضی مطالبه کرده و شما معتقدید:
– این عوارض اساساً به شما تعلق ندارد؛- مبلغ آن اشتباه است؛- نحوه محاسبه آن صحیح نیست؛- یا درباره مطالبه و میزان آن اختلاف وجود دارد،
اصل اختلاف باید در مسیر قانونی کمیسیون ماده ۷۷ بررسی شود.
قانون درآمد پایدار این موضوع را صریح‌تر کرده است
پس از تصویب قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، موضوع حتی صراحت بیشتری پیدا کرده است.
تبصره ۱ ماده ۱۰ این قانون مقرر می‌کند:
«اختلاف، استنکاف و اعتراض» در مورد عوارض و بهای خدمات شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته به آن، مشمول ماده ۷۷ قانون شهرداری است.
این عبارت اهمیت زیادی دارد؛ زیرا قانونگذار علاوه بر «اختلاف»، صراحتاً از استنکاف و اعتراض نیز نام برده است. بنابراین دامنه موضوع صرفاً به اختلاف درباره مبلغ محدود نیست و باید وضعیت حقوقی مطالبه عوارض یا بهای خدمات در چارچوب ماده ۷۷ بررسی شود.
چه کسی می‌تواند اعتراض کند؟
اعتراض الزاماً فقط از سوی شهروند یا مالک خصوصی مطرح نمی‌شود.
با توجه به مقررات جدید قانون دیوان عدالت اداری، اشخاص حقیقی و حقوقی، اعم از عمومی و خصوصی، در صورت برخورداری از سمت و نفع قانونی می‌توانند نسبت به تصمیم مرجع اختصاصی اداری اعتراض کنند.
بنابراین، بسته به وضعیت پرونده، ممکن است:
– مالک یا مؤدی خصوصی؛- شرکت یا مؤسسه خصوصی؛- شهرداری؛- یا حتی یک دستگاه یا مؤسسه دولتی در جایگاه مؤدی،
در موضوع عوارض دارای حق اعتراض باشد.
این نکته در عمل اهمیت دارد؛ زیرا تصور اینکه «فقط شهروند می‌تواند از رأی کمیسیون ماده ۷۷ شکایت کند» با ساختار جدید قانون دیوان عدالت اداری سازگار نیست.
آیا می‌توان مستقیماً به دیوان عدالت اداری مراجعه کرد؟
در اینجا باید میان دو مرحله تفکیک قائل شد.

مرحله اول: اختلاف درباره عوارض

اگر هنوز اختلاف درباره اصل تعلق، میزان، مبلغ یا سایر موضوعات مربوط به عوارض و بهای خدمات در مرحله اولیه قرار دارد، مرجع قانونی رسیدگی به اختلاف، کمیسیون ماده ۷۷ است.
بنابراین، مراجعه مستقیم به دیوان عدالت اداری برای حل ماهوی اختلافی که قانون رسیدگی ابتدایی به آن را به کمیسیون ماده ۷۷ سپرده است، می‌تواند با ایراد صلاحیت مواجه شود.

مرحله دوم: اعتراض به رأی کمیسیون ماده ۷۷

اما پس از صدور رأی کمیسیون ماده ۷۷، وضعیت متفاوت است.
کمیسیون ماده ۷۷ از مصادیق مراجع اختصاصی اداری است و اعتراض به آرای این مراجع، مطابق مقررات فعلی قانون دیوان عدالت اداری، مستقیماً در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری مطرح می‌شود.
در نتیجه، مسیر کلی چنین است:
مطالبه عوارض → اعتراض و اختلاف → کمیسیون ماده ۷۷ → صدور رأی → اعتراض به رأی در دیوان عدالت اداری
این تفکیک از مهم‌ترین نکات عملی در دعاوی عوارض شهرداری است.

مهلت اعتراض به رأی کمیسیون ماده ۷۷ در دیوان چقدر است؟

بر اساس تبصره ۲ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری، در دعاوی مربوط به اعتراض نسبت به آرای مراجع اختصاصی اداری، مهلت طرح شکایت برای اشخاص داخل کشور سه ماه از تاریخ ابلاغ رأی یا تصمیم قطعی و برای اشخاص مقیم خارج از کشور شش ماه از تاریخ ابلاغ است.
بنابراین، تاریخ ابلاغ رأی کمیسیون ماده ۷۷ اهمیت اساسی دارد و نباید آن را نادیده گرفت.
در این نوع پرونده‌ها، صرف دانستن اینکه «حق اعتراض وجود دارد» کافی نیست؛ مهلت و شیوه طرح شکایت نیز باید دقیقاً رعایت شود.
اگر مستقیماً به دیوان مراجعه کنیم چه می‌شود؟
مطابق ماده ۴۸ قانون دیوان عدالت اداری، چنانچه شعبه دیوان رسیدگی به شکایت را در صلاحیت مرجع غیرقضایی دیگری بداند، قرار رد شکایت صادر کرده و شاکی را به مرجع صالح دلالت می‌کند.
بنابراین، اگر اختلافی که باید ابتدا در کمیسیون ماده ۷۷ مطرح شود، بدون طی این مرحله مستقیما در دیوان مطرح شود، ممکن است شکایت با قرار رد مواجه شود.
این موضوع نشان می‌دهد که در دعاوی عوارض شهرداری، انتخاب صحیح مرجع رسیدگی به اندازه استدلال ماهوی اهمیت دارد.
اعتراض به عوارض شهرداری چه زمانی می‌تواند نتیجه بهتری داشته باشد؟
پیش از هر اقدامی، باید پرونده مالی شهرداری را به‌صورت دقیق بررسی کرد.
گام اول: مطالبه شهرداری را شناسایی کنید
باید مشخص شود وجه مطالبه‌شده دقیقاً با چه عنوانی مطالبه شده است:
– عوارض؟- بهای خدمات؟- عوارض صدور پروانه؟- عوارض ارزش افزوده؟- عوارض تغییر کاربری؟- عوارض تفکیک؟- عوارض نوسازی؟- یا عنوان دیگری؟
گام دوم: مبنای قانونی مطالبه را پیدا کنید
شهرداری باید بتواند مبنای قانونی مطالبه و مصوبه یا تعرفه مربوط را مشخص کند.
گام سوم: نحوه محاسبه را کنترل کنید
گاهی اختلاف نه در اصل عوارض، بلکه در فرمول محاسبه است.
مساحت، ارزش معاملاتی، ضریب، سال تعلق، کاربری، نوع استفاده و سایر عوامل می‌توانند در مبلغ نهایی مؤثر باشند.
گام چهارم: احتمال عوارض مضاعف را بررسی کنید
یکی از ضوابط صریح قانون درآمد پایدار، عدم أخذ عوارض مضاعف است. بنابراین باید بررسی شود آیا بابت یک موضوع یا منشأ واحد، وجوه مشابه یا تکراری مطالبه شده است یا خیر.
گام پنجم: مسیر اعتراض را درست انتخاب کنید
اگر موضوع در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ باشد، باید اختلاف در همان مرجع مطرح شود و پس از صدور رأی، در صورت وجود جهات قانونی، نسبت به رأی کمیسیون در دیوان عدالت اداری اقدام شود.
آیا می‌توان مصوبه عوارض را نیز در دیوان عدالت اداری به چالش کشید؟
بله؛ اما این موضوع با اعتراض به مطالبه عوارض در یک پرونده مشخص تفاوت دارد.
در یک سو، ممکن است شخص با فیش یا مطالبه عوارض مواجه باشد و درباره تعلق یا میزان آن اختلاف داشته باشد. در این وضعیت، مسیر ماده ۷۷ اهمیت دارد.
از سوی دیگر، ممکن است ایراد اصلی متوجه خود مصوبه شورا باشد؛ برای مثال، مصوبه‌ای خارج از حدود اختیار مرجع تصویب‌کننده، مغایر قانون یا برخلاف ضوابط قانونی وضع شده باشد.
این دو وضعیت نباید با یکدیگر خلط شوند. در پرونده‌های تخصصی، تشخیص اینکه ایراد متوجه «مطالبه»، «نحوه محاسبه»، «رأی کمیسیون» یا «اصل مصوبه» است، در انتخاب خواسته و مرجع صالح تأثیر مستقیم دارد.

یک نکته مهم برای مالکان و سرمایه‌گذاران ملکی

برای مالک یا سرمایه‌گذار، عوارض شهرداری گاهی رقم قابل توجهی از هزینه پروژه را تشکیل می‌دهد. به همین دلیل، پرداخت بدون بررسی دقیق می‌تواند آثار مالی جدی داشته باشد.
قبل از پرداخت یک مطالبه سنگین، بهتر است حداقل این موارد بررسی شود:
۱. عنوان دقیق مطالبه چیست؟
۲. مبنای قانونی آن کدام است؟
۳. آیا عوارض در تعرفه معتبر همان سال پیش‌بینی شده است؟
۴. آیا عوارض مضاعف مطالبه شده است؟
۵. آیا محاسبه بر اساس ضابطه صحیح انجام شده است؟
۶. آیا موضوع در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قرار دارد؟
۷. در صورت صدور رأی کمیسیون، مهلت اعتراض در دیوان چه زمانی به پایان می‌رسد؟
گاهی پاسخ به همین چند سؤال می‌تواند مسیر یک پرونده مالی مهم را تغییر دهد.

بیشتر بدانید: وصول عوارض و اعتراض بعدی مودی 

پرسش‌های متداول درباره اعتراض به عوارض شهرداری

آیا برای اعتراض به عوارض شهرداری باید ابتدا به کمیسیون ماده ۷۷ مراجعه کرد؟
در اختلافات مربوط به عوارض و بهای خدمات شهرداری که در صلاحیت ماده ۷۷ قرار می‌گیرد، رسیدگی ابتدایی در کمیسیون ماده ۷۷ انجام می‌شود. رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت این کمیسیون را نسبت به اختلاف درباره تعلق یا عدم تعلق و میزان و مبلغ عوارض تأیید کرده است.
آیا فقط می‌توان به مبلغ عوارض اعتراض کرد؟
خیر. اعتراض می‌تواند نسبت به اصل تعلق عوارض، میزان، مبلغ، مبنای محاسبه و حسب مورد مشروعیت مطالبه مطرح شود؛ البته مرجع و خواسته مناسب باید با توجه به ماهیت ایراد انتخاب شود.
آیا بهای خدمات هم مشمول ماده ۷۷ است؟
بله. ماده ۷۷ قانون شهرداری از عوارض و بهای خدمات ارائه‌شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته سخن گفته و تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون درآمد پایدار نیز اختلاف، استنکاف و اعتراض در مورد هر دو را مشمول ماده ۷۷ دانسته است.
آیا می‌توان مستقیماً به رأی کمیسیون ماده ۷۷ در دیوان اعتراض کرد؟
بله. با توجه به اصلاحات قانون دیوان عدالت اداری، اعتراض به آرای مراجع اختصاصی اداری مستقیماً در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری مطرح می‌شود.
مهلت اعتراض به رأی کمیسیون ماده ۷۷ چقدر است؟
برای اشخاص داخل کشور، اصولاً سه ماه و برای اشخاص مقیم خارج از کشور، شش ماه از تاریخ ابلاغ رأی یا تصمیم قطعی مرجع اختصاصی اداری است؛ البته در هر پرونده باید مقررات حاکم در زمان طرح شکایت و نحوه ابلاغ نیز بررسی شود.
اگر شهرداری عوارضی را اشتباه محاسبه کرده باشد، آیا باید آن را پرداخت کرد؟
صرف صدور فیش به معنای صحت قطعی مبلغ نیست. اگر درباره اصل تعلق یا میزان عوارض اختلاف وجود داشته باشد، موضوع باید از مسیر قانونی مربوط، از جمله کمیسیون ماده ۷۷، پیگیری شود.

جمع‌بندی

اعتراض به عوارض شهرداری صرفاً اعتراض به یک عدد مندرج در فیش نیست. در هر مطالبه باید ابتدا مشخص شود که آیا اصل عوارض یا بهای خدمات، مبنای قانونی دارد؛ آیا عنوان آن در چارچوب مقررات معتبر قرار می‌گیرد؛ آیا عوارض مضاعف دریافت نشده؛ و آیا مبلغ بر اساس ضوابط صحیح محاسبه شده است.
قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، علاوه بر تعیین چارچوب وضع عوارض و بهای خدمات، در تبصره ۱ ماده ۱۰، اختلاف، استنکاف و اعتراض در این زمینه را به ماده ۷۷ قانون شهرداری مرتبط کرده است.
از سوی دیگر، رأی وحدت رویه شماره ۲۶۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ را نسبت به اختلاف درباره تعلق یا عدم تعلق و میزان و مبلغ عوارض مورد تأکید قرار داده است.
بنابراین، در یک پرونده واقعی باید میان اعتراض به مطالبه عوارض، اعتراض به نحوه محاسبه، اعتراض به رأی کمیسیون ماده ۷۷ و اعتراض به اصل مصوبه وضع‌کننده عوارض تفاوت قائل شد.
در دعاوی عوارض شهرداری، انتخاب صحیح مرجع، خواسته، مهلت و مستند قانونی می‌تواند به اندازه استدلال ماهوی اهمیت داشته باشد. به همین دلیل، پیش از طرح دعوا یا پرداخت مبالغ قابل توجه، بررسی دقیق مستندات پرونده و تعرفه عوارض مربوط ضروری است.

بیشتر بدانید: نمونه رای کمیسیون ماده 77 

نویسنده: مسعود فریدنی
وکیل دادگستری و پژوهشگر حقوق شهری