تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها یکی از مباحث مهم حقوقی و کیفری در حوزه حفظ کاربری اراضی کشاورزی است که همواره با اختلاف نظر دستگاههای اداری و قضایی همراه بوده است. در سالهای اخیر، دیوان عالی کشور با صدور آرای وحدت رویه تلاش کرده است معیارهای روشنی برای تشخیص تغییر کاربری غیرمجاز، احداث دامداری بدون مجوز، ضمانت اجراهای قانونی، و حدود اختیارات جهاد کشاورزی ارائه دهد.
با توجه به قانون شوراهای حل اختلاف مصوب ۱۴۰۲ و تغییر صلاحیتها، اکنون رسیدگی به جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی عمدتاً در دادگاههای صلح انجام میشود و به ندرت در دادگاه های کیفری دو مورد رسیدگی قرار می گیرد و این موضوع اهمیت آرای وحدت رویه را دوچندان کرده است. در این مقاله، ضمن ارائه متن کامل آرای مهم، نکات کلیدی و آثار حقوقی آنها برای مالکین، وکلا و کارشناسان تبیین میشود.
در زیر با درج مختصر توضیحی در خصوص هر رای، عین متن آراء دیوان عالی کشور درباره تغییر کاربری کشاورزی درج می گردد:
- در مورد اینکه آیا برای اجرای قلع و قمع بنای بدون مجوز در پرونده های تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها،نیاز به طرح دادخواست حقوقی به خواسته قلع و قمع(علاوه بر صدور حکم محکومیت کیفری) هست یا خیر،بین دادگاه ها تعارض در تصمیم گیری ایجاد شده بود و در نهایت دیوان عالی کشور چنین اعلام نمود:
رای وحدت رویه شماره ۷۰۷ مورخ ۱۳۸۶/۱۲/۲۱ هیات عمومی دیوان عالی کشور
چون مطابق ماده ۳ قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب۱۳۷۴/۳/۳۱، کلیه مالکان یا متصرفان اراضی زراعی و باغهای موضوع این قانون که به صورت غیرمجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون مربوطه اقدام به تغییر کاربری نمایند، علاوه بر قلع و قمع بنا به سایر مجازاتهای مذکور در این ماده محکوم میشوند و عبارت « …..علاوه بر قلع و قمع بنا……» در صدر مجازاتهای مقرره به تقدم آن نسبت به مجازاتهای دیگر ماده مزبور، دلالت مینماید و معلوم میدارد که قلع و قمع بنا جزء لاینفک حکم کیفری است، کمااینکه در تبصره۲ ماده۱۰ این قانون نیز جلوگیری از ادامه عملیات غیرمجاز و توقف آن، حتی به صورت قلع و قمع بنای غیرمجاز، البته با رعایت مقررات قانونی به مامورین کشف و تعقیب بزه موصوف تکلیف گردیده است، لذا با توجه به اهمیت حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و صراحت قانونی فوقالاشعار، صدور حکم به قلع و قمع بنای غیرمجاز، به عنوان تکلیف قانونی، وظیفه دادگاه صادرکننده حکم کیفری بوده و نیازی به تقدیم دادخواست از سوی اداره شاکی ندارد، لذا به نظر اکثریت قریب به اتفاق اعضای هیات عمومی دیوان عالی کشور، رای شعبه هشتم دادگاه تجدیدنظر استان گلستان در حدی که با این نظر مطابقت داشته باشد صحیح و قانونی تشخیص میگردد. این رای طبق ماده۲۷۰ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری در موارد مشابه برای دادگاههای سراسر کشور و شعب دیوان عالی کشور لازمالاتباع میباشد.
- در خصوص اینکه آیا احداث بنای تا 500 متر مربع در اراضی زراعی و باغ ها جهت سکونت شخصی،نیاز به مجوز تغییر کاربری از سوی کمیسیون موضوع تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربر ی اراضی زراعی دارد یا خیر نیز بین دادگاه ها اختلاف ایجاد شده بود که در نهایت هیات عمومی دیوان عالی کشور طبق دادنامه شماره 724 چنین اعلام داشت:
رأي وحدت رويه شماره 724 – 1391/1/22 هيأتعمومي ديوانعالي كشور
تغييركاربري اراضي زراعي تا پانصد مترمربع، براي سكونت شخصي صاحبان زمين اگر با اجازه اعضاي كميسيون موضوع تبصره يك اصلاحي سال 1385 ماده يك قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغها باشد، طبق تبصره يك ماده دو اين قانون فقط براي يك بار از پرداخت عوارض قانوني معاف خواهد بود.
مفاد اين تبصره به معافيت از مجازات افرادي كه بدون اخذ مجوز از كميسيون مزبور اقدام به تغييركاربري كردهاند دلالت نمينمايد؛ زيرا ماده 3 قانون مرقوم، اين قبيل اشخاص را كلاً، قابل تعقيب دانسته و موارد استثنايي و خارج از شمول مجازات نيز در تبصره 4 همين ماده صراحتاً ذكر گرديده است؛ لذا به نظر اكثريت اعضاي هيأت عمومي ديوانعالي كشور تغيير غيرمجاز كاربري اراضي زراعي و باغها به منظور سكونت مطلقاً ممنوع و مرتكبين آن قابل تعقيب كيفري ميباشند و رأي شعبه دهم دادگاه تجديدنظر مازندران در حدي كه با اين نظر مطابقت داشته باشد صحيح و قانوني تشخيص ميگردد. اين رأي طبق ماده 270 قانون آيين دادرسي دادگاههاي عمومي و انقلاب در امور كيفري در موارد مشابه براي كليه شعب دادگاهها و ديوان عالي كشور لازمالاتباع خواهد بود.
- با وضع قانون مجازات اسلامی مصوّب سال ١٣٩٢ و اجرایی شدن آن نیز در این باره که آیا ابتدائاً به جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی در دادسرا رسیدگی می گردد یا دادگاه،اختلاف محقق گردیده بود و هیات عمومی دیوان برابر رای شماره 759 اعلام نمود:
رأی وحدت رویه شماره ٧۵٩ ـ 1396/4/20ھیأت عمومی دیوانعالی کشور
مجازات جزای نقدی که درجات آن در ماده ١٩ قانون مجازات اسلامی مصوّب سال ١٣٩٢ مشخص شده، با توجه به تعیین حداقل و حداکثر آن در قانون، ناظر به جزای نقدی ثابت است و از جزای نقدی نسبی که میزان آن بر اساس واحد با مبنای خاص قانونی احتساب می گردد و از این حیث در جرایم با عناوین مشابه یکسان نیست، انصراف دارد؛ بنابراین مجازات جرائمی که طبق قانون جزای نقدی نسبی است با توجه به حکم مقرر در تبصر ۀ ٣ ماده مورد اشاره، تعزیر درجه ھفت محسوب می شود و رسیدگی به آن به موجب ماده ٣۴٠ قانون آیین دادرسی کیفری مصوّب ١٣٩٢ در صلاحیت دادگاه کیفری دو می باشد و رأی این دادگاه قابل تجدیدنظر در دادگاه تجدیدنظر استان است. بر این اساس رأی شعبه ھفدھم دیوان عالی کشور در مورد درجه مجازات بزه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ھا به صورت غیرمجاز که با این نظر انطباق دارد به اکثریت آراء صحیح و قانونی تشخیص می گردد. این رأی طبق ماده ۴٧١ قانون آیین دادرسی کیفری برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاه ھا و سایر مراجع اعم از قضایی و غیرآن لازم الاتباع است.
( در حال حاضر با اجرایی شدن قانون شوراهای حل اختلاف مصوب 1402 رویه بر این است که دادگاه های صلح صالح به رسیدگی به این جرم می باشند هر چندنظر مخالف هم وجود دارد)
- دادنامه دیگر راجع است به ضمانت اجرای ایجاد و احداث دامداری بدون مجوز جهاد کشاورزی و اینکه آیا چنین عملی تغییر کاربری محسوب می گردد یا خیر؟
در این باره نیز هیات عمومی دیوان عالی کشور به شرح زیر نظر داده است.
رأی وحدت رویة شمارة 760 ـ 1396/4/20 هیات عمومی دیوان عالی کشور
بر حسب مستفاد از تبصر ۀ 4 الحاقی به مادة یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغھا، احداث دامداری و سایر موارد مذکور در آن، در روستاھا، با موافقت سازمانھای جھاد کشاورزی و رعایت ضوابط زیست محیطی، بھینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی شود و از شمول مادة ٣ اصلاحی قانون مذکور خارج است و در صورت عدم رعایت شرایط مقرر در تبصره که فوقاً به آن اشاره شد، ضمانت اجرای تخلف از شرط، که در قوانین مربوط پیش بینی شده از سوی دستگاهھای ذیربط، در مورد متخلفین، قابل اعمال و اجرا است.
بر این اساس رأی شعبة پنجم دادگاه تجدیدنظر استان قزوین در حدی که با این نظر انطباق دارد به اکثریت آراء صحیح و قانونی تشخیص میگردد. این رأی طبق مادة 471 قانون آیین دادرسی کیفری برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاهھا و سایر مراجع اعم از قضایی و غیرآن لازمالاتباع است.هیأت عمومی دیوان عالی کشوراین مطلب با موضوع آراء دیوان عالی کشور درباره تغییر کاربری توسط مسعود فریدنی (وکیل پایه یک دادگستری) تدوین گردیده است.
نتیجه گیری
آرای صادره از دیوان عالی کشور در حوزه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها، از جمله آرای ناظر بر تغییر کاربری غیرمجاز و نیز رأی وحدت رویه شماره ۷۶۰ درباره احداث دامداری بدون مجوز، مجموعاً چارچوبی شفاف برای تشخیص حدود مجاز و غیرمجاز فعالیتهای مرتبط با اراضی کشاورزی ایجاد کردهاند.
بر اساس دادنامههای موجود، دیوان عالی کشور تأکید کرده است که:
هرگونه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها بدون مجوزهای لازم، جرم و مستوجب ضمانت اجرای قانونی است.
در مقابل، برخی فعالیتها مانند احداث دامداری یا واحدهای تولیدی روستایی، چنانچه با مجوز جهاد کشاورزی، رعایت ضوابط زیستمحیطی و هدف بهینهسازی تولیدات بخش کشاورزی انجام شود، تغییر کاربری محسوب نمیشود.
این تمایز، بر پایه تفسیر دقیق قانون حفظ کاربری اراضی و باغها و تبصره ۴ الحاقی ماده یک بنا شده است.
ضمانت اجرای فعالیتهای فاقد شرایط قانونی، بسته به نوع تخلف، توسط مراجع ذیربط قابل اعمال است؛ از جمله جهاد کشاورزی، دادگاه کیفری صالح و سایر مراجع پیشبینیشده در قوانین.
همچنین با توجه به قانون شوراهای حل اختلاف ۱۴۰۲ و تغییر صلاحیتها، رسیدگی به جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی اکنون در دادگاههای صلح صورت میگیرد و این موضوع اهمیت آرای دیوان عالی کشور را در هدایت رویه قضایی و ایجاد وحدت در تصمیمگیریها افزایش داده است.هر چند که برخی بر این نظرند که رسیدگی به جرم مذکور همچنان در صلاحیت دادگاه های کیفری دو می باشد.
بهطور کلی، مجموع دادنامههای مربوطه دو پیام اصلی را برجسته میسازد:
1. حمایت قاطع قانونگذار و دیوان عالی کشور از حفظ کاربری اراضی کشاورزی و جلوگیری از تغییر کاربری غیرمجاز.
2. باز بودن مسیر انجام فعالیتهای تولیدی در چارچوب مجوزهای قانونی و با هدف تقویت بخش کشاورزی، بدون اینکه تخلف یا تغییر کاربری تلقی شود.
این تصمیمات، هم برای مالکین، هم برای کارشناسان، و هم برای وکلای فعال در حوزه اراضی کشاورزی، اهمیت بنیادین دارند و نقش مهمی در پیشگیری از تعارضات اداری و قضایی ایفا میکنند.
این مطلب توسط مسعود فریدنی ( وکیل تغییر کاربری اراضی کشاورزی ) در مورد آراء دیوان عالی کشور درباره تغییر کاربری تدوین گردیده است.