آیا صرف تعریض خیابان به شهرداری حق دریافت عوارض می‌دهد؟ بررسی رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دربیکی از موضوعات مهم در دعاوی شهرداری، مطالبه عوارضی است که پس از اجرای طرح‌های عمرانی، به‌ویژه احداث یا تعریض معابر، از مالکان املاک مجاور دریافت می‌شود. در برخی شهرها، این عوارض با این استدلال مطالبه می‌شود که اجرای طرح عمرانی موجب افزایش ارزش ملک شده است و بنابراین شهرداری می‌تواند بخشی از این افزایش ارزش را به عنوان عوارض وصول کند.
اگر مایلید ابتدا با مبانی قانونی این نوع عوارض آشنا شوید، پیشنهاد می‌کنم مقاله «عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری» را نیز مطالعه کنید؛ زیرا در آن مقاله، مبانی قانونی، حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر و ضوابط کلی این عوارض به اختصار بررسی شده است.
اما پرسش مهم اینجاست که آیا صرف تعریض خیابان یا احداث یک معبر، به معنای افزایش ارزش تمام املاک مجاور است؟
پاسخ این پرسش، موضوع یکی از آرای مهم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که در این مقاله آن را بررسی می‌کنیم.
فلسفه وضع عوارض ناشی از اجرای طرح‌های عمران شهری
عوارضی که در برخی مصوبات شوراهای اسلامی شهر تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمران شهری پیش‌بینی شده‌اند، بر یک مبنای منطقی استوار هستند.
چنانچه اجرای یک پروژه عمومی، مانند احداث یا تعریض خیابان، موجب افزایش واقعی ارزش یک ملک شود، قانون این امکان را فراهم کرده است که در چارچوب ضوابط قانونی، بخشی از ارزش افزوده ایجاد شده به عنوان عوارض دریافت شود.
بنابراین، موضوع اصلی، اجرای طرح عمرانی نیست؛ بلکه افزایش واقعی ارزش ملک است.
این تفاوت، بسیار مهم و در عمل تعیین‌کننده است؛ زیرا گاهی در اجرا، این دو مفهوم با یکدیگر خلط می‌شوند و صرف اجرای طرح، مبنای مطالبه عوارض قرار می‌گیرد؛ در حالی که فلسفه این عوارض چیز دیگری است.
آیا تعریض خیابان همیشه باعث افزایش ارزش ملک می‌شود؟
پاسخ، منفی است.
این تصور که هر طرح عمرانی، ارزش تمام املاک مجاور را افزایش می‌دهد، نه با واقعیت‌های شهرسازی سازگار است و نه با مبانی حقوقی.
در بسیاری از پرونده‌هایی که در حوزه دعاوی شهرداری مطرح می‌شود، اجرای طرح‌های عمرانی آثار متفاوتی بر املاک مجاور دارد.
برای نمونه، ممکن است اجرای طرح موجب شود:
ملک از شکل متعارف خارج و قناس شود.
بخش مهمی از قابلیت بهره‌برداری ملک از بین برود.
ملک در مجاورت زیرگذر یا روگذر قرار گیرد.
دید مناسب ملک محدود شود.
دسترسی سابق ملک تغییر کند.
پاخور واحدهای تجاری کاهش یابد.
حتی ارزش اقتصادی ملک نسبت به قبل کمتر شود.
در چنین وضعیتی، چگونه می‌توان ادعا کرد که ارزش افزوده‌ای ایجاد شده است؟
به همین دلیل، عنوان این عوارض نیز خود بیانگر شرط اصلی آن است؛ یعنی ابتدا باید ارزش افزوده‌ای ایجاد شده باشد.
در غیر این صورت، اساساً موضوعی برای مطالبه این نوع عوارض وجود نخواهد داشت.
افزایش ارزش ملک؛ یک امر واقعی است، نه یک فرض قانونی
یکی از مهم‌ترین نکاتی که در عمل گاهی مورد غفلت قرار می‌گیرد، این است که افزایش ارزش ملک یک موضوع واقعی و قابل احراز است، نه یک فرض قانونی.
به عبارت دیگر، صرف اینکه شهرداری اقدام به احداث یا تعریض یک خیابان کرده باشد، به این معنا نیست که تمام املاک مجاور از این اقدام منتفع شده‌اند.
ممکن است دو ملک در یک خیابان و حتی در مجاورت یکدیگر قرار داشته باشند، اما آثار اجرای طرح برای آنها کاملاً متفاوت باشد. برای مثال:
یک ملک به دلیل بهبود دسترسی، افزایش ارزش قابل توجهی پیدا کند.
ملک مجاور به علت قناس شدن، محدود شدن دسترسی یا کاهش پاخور تجاری، افزایش ارزش بسیار اندکی داشته باشد.
حتی ممکن است ملک دیگری در همان محدوده، با کاهش ارزش اقتصادی مواجه شود.
بنابراین، افزایش ارزش باید نسبت به هر ملک، به صورت مستقل بررسی و احراز شود.
چرا تعیین درصد ثابت برای همه املاک، با فلسفه این عوارض سازگار نیست؟
اگر مبنای این عوارض، افزایش واقعی ارزش ملک باشد، نتیجه منطقی آن نیز روشن است.
نمی‌توان بدون بررسی وضعیت هر ملک، برای همه املاک یک ضریب، حداقل یا حداکثر ثابت تعیین کرد.
زیرا ممکن است:
یک ملک ۲۰ درصد افزایش ارزش پیدا کند.
ملک دیگر تنها ۸ درصد افزایش ارزش داشته باشد.
و ملک سوم اساساً هیچ افزایش ارزشی نداشته باشد.
در چنین شرایطی، تعیین یک فرمول واحد برای همه املاک، بدون توجه به میزان واقعی ارزش افزوده، با مبنای حقوقی این نوع عوارض سازگار نیست.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری چه تصمیمی گرفت؟
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۵۱۲۵۹۷ مورخ ۱۴۰۴/۰۲/۳۰ با تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، نکات بسیار مهمی را بیان کرده است.
بر اساس این رأی:
✔️ اخذ عوارض از املاکی که هیچ ارزش افزوده‌ای برای آنها ایجاد نشده است، خلاف موازین شرعی است.
✔️ تعیین معیار ثابت برای همه املاک، بدون توجه به میزان واقعی ارزش افزوده ایجاد شده، نیز خلاف موازین شرعی شناخته شده است.
✔️ تعیین حداقل درصد مشخص برای اخذ عوارض، حتی در مواردی که ارزش افزوده واقعی کمتر از آن باشد، نیز مورد ایراد قرار گرفته است.
بر همین اساس، هیأت عمومی، اطلاق مصوبه شورای اسلامی شهر شازند را در حدود نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب باطل اعلام کرده است.
آثار عملی این رأی برای مالکان
این رأی از آن جهت اهمیت دارد که بر یک اصل بنیادین تأکید می‌کند:
اجرای طرح عمرانی، به تنهایی مجوز دریافت عوارض نیست.
بنابراین، هرگاه شهرداری صرفاً به استناد اجرای طرح تعریض خیابان یا احداث معبر، مطالبه عوارض کند، باید ابتدا بررسی شود:
آیا واقعاً ارزش ملک افزایش یافته است؟
میزان این افزایش چقدر بوده است؟
آیا عوارض تعیین‌شده با ارزش افزوده واقعی تناسب دارد؟
این پرسش‌ها در بسیاری از دعاوی مربوط به عوارض شهرداری، نقش تعیین‌کننده دارند.
آیا این رأی به معنای غیرقانونی بودن همه عوارض تعریض خیابان است؟
خیر.
برداشت صحیح از دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۵۱۲۵۹۷ مورخ ۱۴۰۴/۰۲/۳۰ این نیست که شهرداری هیچ‌گاه حق دریافت عوارض ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی را ندارد.
آنچه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر آن تأکید کرده، این است که مبنای دریافت این عوارض باید ایجاد ارزش افزوده واقعی باشد.
بنابراین، هرگاه اجرای طرح عمرانی واقعاً موجب افزایش ارزش یک ملک شده باشد و شورای اسلامی شهر نیز در حدود اختیارات قانونی خود و با رعایت ضوابط قانونی، عوارضی متناسب با همان ارزش افزوده وضع کرده باشد، اصل دریافت عوارض محل بحث این رأی نیست.
آنچه رأی هیأت عمومی با آن مخالفت کرده، فرض ایجاد ارزش افزوده برای همه املاک و تعیین فرمول‌ها یا درصدهای ثابت بدون احراز میزان واقعی ارزش افزوده است.
چرا این رأی برای دعاوی شهرداری اهمیت دارد؟
در بسیاری از پرونده‌های مربوط به عوارض شهرداری، اختلاف اصلی بر سر همین موضوع است که آیا ملک مورد نظر واقعاً از اجرای طرح عمرانی منتفع شده است یا خیر.
دادنامه حاضر این پیام روشن را دارد که:
اجرای طرح عمرانی، دلیل قطعی بر افزایش ارزش همه املاک نیست.
افزایش ارزش باید درباره هر ملک به صورت جداگانه بررسی شود.
میزان ارزش افزوده نیز ممکن است از یک ملک تا ملک دیگر کاملاً متفاوت باشد.
تعیین درصدهای یکسان یا حداقل و حداکثرهای ثابت، بدون توجه به وضعیت اختصاصی هر ملک، قابل دفاع نیست.
این رأی می‌تواند در تحلیل بسیاری از پرونده‌های مرتبط با عوارض ناشی از احداث یا تعریض معابر مورد استناد قرار گیرد؛ هرچند تصمیم نهایی در هر پرونده، تابع مصوبه مربوط، اوضاع و احوال ملک و دلایل موجود خواهد بود.
پرسش‌های متداول
آیا صرف تعریض خیابان به شهرداری حق دریافت عوارض می‌دهد؟
خیر. صرف اجرای طرح عمرانی، به خودی خود مجوز دریافت عوارض نیست و ابتدا باید احراز شود که اجرای طرح موجب افزایش واقعی ارزش همان ملک شده است.
اگر ارزش ملک کاهش پیدا کرده باشد، آیا باز هم امکان مطالبه این عوارض وجود دارد؟
مبنای این نوع عوارض، ایجاد ارزش افزوده است. بنابراین، اگر ارزش افزوده‌ای ایجاد نشده باشد یا حتی ارزش ملک کاهش یافته باشد، اصل مطالبه عوارض از این جهت قابل بررسی و اعتراض خواهد بود.
آیا همه املاک مجاور یک خیابان پس از تعریض، ارزش یکسانی پیدا می‌کنند؟
خیر. میزان افزایش یا کاهش ارزش هر ملک به عواملی مانند موقعیت، کاربری، شکل هندسی، دسترسی، پاخور، عرض معبر و سایر ویژگی‌های اختصاصی آن بستگی دارد.
آیا این رأی فقط درباره شهرداری شازند است؟
موضوع پرونده مربوط به مصوبه شورای اسلامی شهر شازند بوده است، اما رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مطابق ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری، در حدود آثار قانونی خود برای مراجع اداری و قضایی ملاک عمل است.
متن کامل دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۵۱۲۵۹۷ مورخ ۱۴۰۴/۰۲/۳۰
قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 45884/ 102 مورخ 1404/1/31 در رابطه با جنبه شرعي مقرره مورد شكايت اعلام كرده است كه: «اطلاق مصوبه مورد شكايت نسبت به اخذ عوارض ارزش افزوده از املاكي كه ارزش افزوده اي براي آنها ايجاد نشده است، خلاف موازين شرع شناخته شد. همچنين اين كه معيار ثابتي براي محاسبه و اخذ عوارض ارزش افزوده در تمام موارد ذي ربط در هر قسمت جدول بين حداقل و حداكثرهاي مذكور در نظر گرفته شده است، با توجه به اين كه ممكن است ارزش افزوده ايجاد شده در همان قسمت مذكور براي املاك متفاوت باشد، خلاف موازين شرع شناخته شد
. همچنين اطلاق اخذ درصد حداقلي مشخصي در همان قسمت مذكور در بندهاي 1 الي 4 جدول از ارزش روز ملك به عنوان كف عوارض متعلّقه در مواردي كه ارزش افزوده ايجاد شده كمتر يا مساوي درصدهاي مذكور باشد خلاف موازين شرع شناخته شد. اگر مقصود از تعبير «حق مشرفيت» در مصوبه «عوارض مشرفيت يا عوارض ارزش افزوده» باشد از اين جهت فاقد اشكال است و اگر منظور حق مشرفيت باشد خلاف شرع است.
در مورد تهاتر، اطلاق مصوبه در مواردي كه شهرداري املاك در معرض طرح را تصرف كرده است و هنوز ارزش افزوده اي ايجاد نشده است، تهاتر معنا ندارد و شهرداري بايد از عهده خسارت مالكين برآيد و اساساً تهاتر در جايي است كه دو دين و يا شبه دين هر دو مستقر باشد و اين كه عوارض شهرداري هميشه به صورت دين، جعل شده باشد، از لحاظ عمل و نظر مورد ترديد است.
تذكر آن كه مفاد تبصره هاي مصوبه مورد شكايت از جمله تبصره هاي 8 و 9 از آن جهت كه تمامي موارد مورد اشكال را پوشش نمي دهد، رافع ايرادات مذكور شناخته نشد.» بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق بند 17ـ3 عوارض ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري و تعريض معابر مورد عمل براي سال 1400 شهرداري شازند در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 بطلان آن از تاريخ تصويب اعلام مي شود.
اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است.
جمع‌بندی
دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۵۱۲۵۹۷ مورخ ۱۴۰۴/۰۲/۳۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را می‌توان یکی از آرای مهم در حوزه عوارض شهرداری دانست؛ زیرا بر یک اصل اساسی تأکید می‌کند: ملاک دریافت عوارض، ایجاد ارزش افزوده واقعی برای ملک است، نه صرف اجرای طرح عمرانی.
این رأی همچنین روشن می‌کند که افزایش ارزش املاک، امری مفروض و همگانی نیست. ممکن است اجرای یک طرح احداث یا تعریض معبر، برای یک ملک موجب افزایش ارزش، برای ملک دیگر بی‌اثر و برای ملک سوم حتی موجب کاهش ارزش شود. از همین رو، تعیین درصدهای ثابت یا حداقل و حداکثرهای یکسان، بدون بررسی وضعیت واقعی هر ملک، با مبانی این نوع عوارض سازگار نیست.
از منظر عملی نیز این رأی یادآور می‌شود که در دعاوی مربوط به عوارض شهرداری، صرف استناد به اجرای طرح عمرانی کافی نیست و لازم است وجود ارزش افزوده و میزان آن نسبت به هر ملک به طور مستقل احراز شود. این موضوع می‌تواند در بررسی مشروعیت مطالبه عوارض و نیز در رسیدگی مراجع اداری و قضایی نقش تعیین‌کننده‌ای داشته باشد.
نویسنده: مسعود فریدنی/ وکیل پایه‌یک دادگستری-متخصص دعاوی شهرداری–تاریخ نگارش: سی ام تیر ماه 1405