تغییر کاربری املاک یکی از مهمترین موضوعات اختلافی میان مالکین و شهرداریهاست. در سالهای اخیر، بسیاری از شهرداریها پیش از آنکه پرونده ملک در کمیسیون ماده ۵ مطرح و تصویب شود، مطالبه عوارض، هزینه یا حتی انعقاد قرارداد با مالک را شرط ادامه رسیدگی قرار میدهند؛ رویهای که رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بهطور صریح آن را محدود کرده است.
🏛️ صلاحیت تغییر کاربری؛ انحصار قانونی کمیسیون ماده ۵
بر اساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، بررسی و تصویب تغییرات طرح تفصیلی و تغییر کاربری، صرفاً در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ است.
این صلاحیت:
ذاتی
غیرقابل تفویض
و خارج از اختیار شوراهای اسلامی شهر و شهرداریهاست
🚫 ممنوعیت اخذ عوارض پیش از تصویب تغییر کاربری
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 140431390002261400 مورخ 1404/9/4 تصریح میکند:
❌ تعیین و اخذ عوارض ارزش افزوده یا هرگونه هزینه ناشی از تغییر کاربری
🔹 قبل از طرح موضوع در کمیسیون ماده ۵
🔹 یا بدون اخذ مجوز قانونی از مرجع صالح
مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است.
📌 تحلیل رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
دیوان عدالت اداری با وجود پذیرش اصل امکان وضع عوارض ارزش افزوده شهری، تأکید میکند:
شورای اسلامی شهر حق تجویز تغییر کاربری یا افزایش تراکم مازاد بر طرح تفصیلی را ندارد
نتیجه حکم این است که شهرداری نیز به تبع شورا، حق مطالبه هزینه یا عوارض قبل از تصمیم کمیسیون ماده ۵ را ندارد
تبصره ۱۵ ماده ۲ تعرفه عوارض سال ۱۴۰۲ شهرداری قم، به دلیل همین مداخله، باطل شد
⚠️ این رأی در چه مواردی قابل استناد نیست؟
نکته مهم و کاربردی رأی این است که اطلاق ندارد.
در عمل، شهرداریها تا زمان تعیین تکلیف عوارض، گاهی از ارسال پرونده به کمیسیون ماده ۵ خودداری میکنند. بنابراین:
✔️ در هر پرونده باید بهصورت موردی بررسی شود:
آیا اصولاً اخذ عوارض مجاز است؟
آیا مبلغ مطالبهشده بیش از حدود قانونی است؟
آیا تغییر کاربری هنوز تصویب نشده؟
از نظر استراتژی دفاعی در مواردی که:
شهرداری اصولاً حق دریافت عوارض ندارد
یا عوارض مطالبهشده غیرمتعارف و مضاعف است
➡️ میتوان با استناد به این دادنامه، علیه شهرداری طرح شکایت نمود.
📝 پرسش و پاسخهای کاربردی
❓ آیا شهرداری میتواند قبل از کمیسیون ماده ۵ قرارداد تغییر کاربری و تعیین عوارض با مالک منعقد کند؟
🔹 خیر؛ چنین قراردادی فاقد مبنای قانونی و قابل ابطال است.
❓ آیا شورا میتواند ضریب عوارض تغییر کاربری را افزایش دهد؟
🔹 فقط در چارچوب قانون؛ نه بهنحوی که متضمن دخالت در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ باشد.
❓ اگر شهرداری قبل از تغییر کاربری عوارض دریافت کند، چه اقدامی ممکن است؟
🔹 طرح شکایت در دیوان عدالت اداری با استناد به این دادنامه.
❓ آیا این رأی فقط مخصوص شهر قم است؟
🔹 خیر؛ رأی هیأت عمومی اثر عام و لازمالاتباع دارد.
متن رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری
دادنامه شماره 140431390002261400 مورخ 1404/9/4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی آقای محمد هادیان قمی
طرف شکایت شورای اسلامی شهر قم
موضوع شکایت و خواسته ابطال تبصره 15 ماده 2 تعرفه عوارض محلی سال 1402 شهرداری قم
گردش کار شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 15 ماده 2 تعرفه محلی سال 1402 شهرداری قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که
هر چند طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و در قسمت (الف) تبصره یک ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها مصوب سال 1401 وضع عوارض محلی احصاء و با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده و نظر به این که وضع اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری طبق رأی شماره 9709970905811847 مورخ 1397/9/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردیده است لیکن تشدید عوارض و وضع عوارض اضافه بر عوارض قانونی و وضع عوارض بیش از یک برابر در تبصره ۱۵ ماده ۲ عوارض و بهای خدمات ۱۴۰۲ شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم که به وضع عوارض ۳ برابر (۲) برابر بیشتر عوارض قانونی اقدام نموده از جمله عوارض مضاعف محسوب شده و برخلاف نص صریح بند ۳ قسمت (الف) تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری
ها و دهیاری ها مبنی بر عدم اخذ عوارض مضاعف بوده و فاقد وجاهت قانونی است.
مطابق اصل ۲۶ قانون اساسی حکم به مجازات و تعیین جریمه از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب صرفاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است؛ مقتن نیز در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مرجع تعیین مجازات بازدارنده برای شهروندان را پیش بینی نموده و بر اساس این ماده صرفاً کمیسیون ماده ۱۰۰ صالح به رسیدگی به این موضوع و تعیین جریمه شده است. همچنین جرایم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقلن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب میشود لیکن تشدید عوارض و وضع عوارض مضاعف فاقد وجاهت قانونی بوده و بر این اساس هیات عمومی دیوان عدالت اداری موارد مشابه را طى أراء متعدد از جمله رای شماره 98099709058112900 مورخ 1398/10/10 و شماره 1400/ 140009970905812176 مورخ 1400/7/27 و شماره 140009970905812182 مورخ 7/27 و شماره 140109970905810311 مورخ 1401/1/30 همگی مربوط به مصوبات شورای اسلامی شهر قم که متضمن اخذ عوارض به میزان چند برابر و مضاعف بوده اند ابطال نموده است.
بیشتر بدانید: اعتراض به رای بدوی کمیسیون ماده 100 شهرداری
با توجه به توضیحات فوق الذكر براساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تبصره ۱۵ ماده ۲ عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۲ شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم که متضمن اخذ عوارض به میزان ۳ برابر (3) از کاربریهای غیر مسکونی می باشد به لحاظ مغایرت با موازین قانونی به استناد مواد قانوني فوق الذكر و بند ۹ و ۱۴ اصل 3 قانون اساسی و همچنین بند ۳ قسمت (الف) تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاری ها خارج از حدود و اختیارات قانونی طرف شکایت میباشد؛ لذا ابطال آن را از تاریخ تصویب درخواست می نمایم.
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است
ماده -2 عوارض صدور پروانه ساختمانی
تبصره :15 چنانچه ملک ساخته شده ای درخواست استفاده و با افزایش کاربری غیر مسکونی داشته باشد در صورت موافقت شهرداری عوارض طبق روشهای محاسبه همین ماده و با توجه به نوع استفاده به صورت 3K محاسبه خواهد شد شورای اسلامی شهر قم
در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 10231/د مورخ 1402/12/26 توضیح داده است که
همان گونه که مستحضرید قانون درآمد پایدار شهرداریها در سال ۱۴۰۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی و متعاقباً به تایید شورای نگهبان رسید. تبصره ۱ ماده ۲ قانون مزبور تصریح می نماید درآمد از عوارض محلی وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه های شهر بر مواردی اعم از اراضی مستحدثات و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری تعیین می گردد؛ در راستای ماده مزبور مقرر گردیده عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن پس از پیشنهاد شورای اسلامی شهر و تایید شورای عالی استانها طی دستور العملي توسط وزیر کشور ابلاغ گردد که به همین منظور وزارت کشور در اجرای تبصره یک ماده ۲ قانون فوق الذكر عناوين عوارض و ترتيبات وصول آن را طی دستور العملي ابلاغ نمود که یکی از عناوین آن صدور پروانه ساختمانی است که قانونگذار در تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار به صراحت به آن اشاره داشته است عوارض بر مستحدثات لذا شورای اسلامی شهر قم در مصوبه ای که به تصویب رسانده و طی تشریفات قانونی مورد تایید هیات انطباق بر مصوبات نیز واقع شده مقرر نموده در مورد املاک ساخته شده ای که درخواست استفاده یا افزایش کاربری غیر مسکونی داشته باشند در صورت موافقت شهرداری بر اساس عناوین صدور پروانه عوارض محاسبه و ضریب آن نیز به صورت 3 میباشد. نکته حائز اهمیت این که این املاک ساخته شده که اکثرا به صورت تجاری مورد استفاده قرار میگیرند درخواست استفاده و افزایش آن را به شهرداری ارسال و شهرداری در این موارد پس از بررسی درخواست مالک و از آن جا که ملک به صورت ساخته شده میباشد عوارض آن را محاسبه و پس از دریافت آن مجوز استفاده و افزایش را برای ملک صادر می نماید. برخلاف ادعای شاکی ضریب تعیین شده برای این گونه املاک به دلیل این که ساخته شده میباشد و درخواست استفاده و افزایش دارند به صورت 3 و کمتر از میزان ضریب املاک فاقد ساختمان تعیین شده است به گونه ای که با دقت نظر در دادخواست شاکی و جدول ضریب کاربری که در هنگام صدور پروانه تجاری بر روی اراضی مبنای محاسبه عوارض صدور پروانه میباشد کاملاً مشخص میگردد ضریب مورد اعمال برای این گونه املاک تجاری، ضریب ۶ در نظر گرفته شده است به عبارتی در تبصره ۱۵ ماده 2 مصوبه شورای اسلامی شهر برای املاک ساخته شده ضریب کمتری به نسبت املاک دارای ساختمان در نظر گرفته است به عبارت دیگر در این مصوبه علاوه بر آن که مصوبه شورای اسلامی شهر مضاعف نمی باشد حتی کاهش عوارض نیز وجاهت بوده و ادعاهای ایشان کاملا بی اساس می باشد. محسوب میگردد لذا ادعای مطرح شده توسط شاکی مبنی بر اخذ عوارض با ضریب مضاعف فاقد
برخلاف ادعای شاکی شورای اسلامی شهر در وضع و تصویب مصوبه منطوق رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم اخذ عوارض مضاعف را رعایت و حتی در تعیین ضریب این گونه املاک ضریب کمتری را نیز تعیین نموده است.
در خصوص استناد شاکی به دادنامه شماره 9809970905811۲۹۰۰ مورخ 1398/10/10 مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر قم با موضوع اعمال ضریب 1/4 به استحضار می رساند اولاً مصوبه ابطال شده مربوط به عوارض اضافه بناهای احداثى بدون مجوز قانوني و بعد از ابقاء در کمیسیون های ماده صد قانون شهرداری که توسط آن مرجع ابطال شده است ثانیاً مصوبه ابطال شده در حال حاضر مبنای عمل شهرداری قم نیز نمیباشد ثالثاً در موضوع ما نحن فيه اساساً كميسيون ماده صد تصمیمی مبنی بر ابقا اتخاذ ننموده است تا مشمول ضریبی گردد و رابعاً این که دادنامه استنادی و همچنین مصوبه ابطال شده آن با موضوع مورد درخواست به لحاظ موضوعی و ماهیتی کاملاً با یکدیگر متفاوت میباشد لذا ادعای شاکی سالبه به انتفاء موضوع است.
لذا با شرح مطالب مشروحه فوق و مستندات تقدیمی پیوست تقاضای رسیدگی و صدور رأی بر رد دادخواست شاکی را استدعا دارم
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/9/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرحزیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هر چند بر اساس آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شماره توسعه شهری 367 الى 381 مورخ 1397/3/8 این هیأت، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های شهری و تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است لکن برمبنای ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی با تخصص معماری یا شهرسازی بدون حق رأی انجام میشود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذی ربط قانونی مغایر قانون و خارج از حدود اختيارات است و با توجه به حکم مقرر در ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی شوراهای اسلامی شهر فاقد هر گونه اختیار قانونی در خصوص تجویز تغییر کاربری با اضافه بنا مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی هستند.
با توجه به مراتب فوق تبصره 15 ماده 2 تعرفه عوارض محلی سال 1402 شهرداری شهر قم که تحت عنوان عوارض صدور پروانه ساختمانی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود این رای بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب (1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
بیشتر بدانید: ضوابط تصمیم گیری کمیسیون ماده 5
⚖️ جمعبندی نهایی
رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری یک پیام روشن دارد:
تغییر کاربری، تصمیم اداری نیست؛ تصمیم تخصصی و انحصاری کمیسیون ماده ۵ است.
هرگونه:
مطالبه عوارض
تحمیل هزینه
یا تعهد قراردادی
پیش از تصمیم این کمیسیون، فاقد وجاهت قانونی بوده و قابل اعتراض است.
🔗 اگر با مطالبه عوارض یا هزینه تغییر کاربری پیش از تصمیم کمیسیون ماده ۵ مواجه شدهاید، این تحلیل میتواند مسیر حقوقی شما را روشن کند. انتشار این مقاله و ارسال لینک آن برای دیگران، به آگاهی مالکین و پیشگیری از رویههای نادرست شهری کمک میکند.
این مطلب در تاریخ 25 آذر 1404 توسط مسعود فریدنی ( وکیل متخصص دعاوی شهرداری) در مورد اخذ عوارض تغییر کاربری قبل از کمیسیون ماده ۵ تدوین گردیده است.