اعتراض به رای کمیسیون ماده 5 موضوعی است که توجهاً به اصلاحیه مورخ 1402/2/10 قانون دیوان عدالت اداری و نیز حکم استثنایی مندرج در تبصره 8 الحاقی مورخ 1403/2/10 به ماده 15 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن و نیز رویه دیوان عدالت اداری، قابل توجه است.
ترجیح بر این است که با انتخاب چند عنوان به ساده سازی مطلب بپردازیم.
منظور از کمیسیون ماده 5
منظور از کمیسیون ماده 5 ، کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351/12/22 است.
در این ماده آمده است:
ماده 5(اصلاحي 31ˏ03ˏ1390)- بررسي و تصويب طرحهاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در هراستان به وسيله كميسيوني به رياست استاندار (ودر غياب وي معاون عمراني استانداري) و با عضويت شهردار و نمايندگان وزارت راه و شهرسازي، وزارت جهاد كشاورزي ، وزارت كشاورزي و سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري و صنايع دستي و همچنين رئيس شوراي اسلامي شهر ذي ربط و نماينده سازمان نظام مهندسي استان (با تخصص معماري يا شهرسازي) بدون حق رأي انجام مي شود.
تغييرات نقشه های تفصيلی اگر بر اساس طرح جامع شهری مؤثر باشد بايد به تأييد مرجع تصويب كننده طرح جامع (شوراي عالی شهرسازی و معماری ايران يا مرجع تعيين شده از طرف شورای عالی) برسد.
تبصره 1(اصلاحي 23ˏ01ˏ1388)- بررسي هاي فني اين كميسيون برعهده كارگروه (كميته) فني كميسيون متشكل از نمايندگان كميسيون و مشاور طرح تفصيلي شهر مي باشد.
تبصره 2(الحاقي 23ˏ01ˏ1388)- دبيرخانه كميسيون در سازمان مسكن و شهرسازي استان مي باشد.
تبصره 3 (اصلاحي 31ˏ03ˏ1390)- در مورد شهرتهران معاونين ذي ربط وزراء راه و شهرسازي، كشور، نيرو، جهاد كشاورزي و معاونين رؤساي سازمانهاي حفاظت محيط زيست و ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي و شهردار تهران (رئيس كميسيون) و همچنين رئيس شوراي اسلامي شهر تهران بدون حق رأي، اعضاء كميسيون مي باشند.
محل دبيرخانه اين كميسيون در شهرداري تهران خواهد بود. جلسات كميسيون با حضور اكثريت اعضاء رسميت يافته و تصميمات كميسيون حداقل با چهار رأي موافق معتبر است.
تبصره 4 (الحاقي 23ˏ01ˏ1388)- در صورت فقدان شوراي اسلامي شهر در تهران، نماينده وزير كشور و در ساير شهرها نماينده معرفي شده از سوي استاندار به جاي رئيس شوراي اسلامي شهر در كميسيون ذي ربط شركت خواهد نمود.
بنابراین اعضای کمیسیون و کارکرد آن (بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلی شهری و تغييرات آنها) معین شد.
وظایف و اختیارات کمیسیون ماده 5 چیست؟
در ماده 5 قانون تاسیس، بیان شده که کمیسیون به منظور بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها تشکیل می گردد.
اما طرح تفصیلی چیست که بررسی و تصویب و تغییرات آن به کمیسیون محول شده است؟
پاسخ را باید در قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 1353/4/16 جست.
در بند 3 ماده یک این قانون می خوانیم: طرح تفصيلي عبارت از طرحي است كه بر اساس معيارها و ضوابط كلي طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمينهاي شهري در سطح محلات مختلف شهر و موقعيت و مساحت دقيق زمين براي هر يك از آنها و وضع دقيق و تفصيلي شبكه عبور و مرور و ميزان تراكم جمعيت و تراكم ساختماني در واحدهاي شهري و اولويت هاي مربوط به مناطق بهسازي و نوسازي و توسعه و حل مشكلات شهري و موقعيت كليه عوامل مختلف شهري در آن تعيين مي شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالكيت بر اساس مدارك ثبتي تهيه و تنظيم مي گردد.
پس تعیین و تغییر کاربری اراضی ، تعیین شبکه عبور و مرور، تعیین تراکم جمعیت و تراکم ساختمان ها؛ وظایف کمیسیون ماده پنج می باشند.
ماهیت تصمیمات کمیسیون ماده 5 چیست؟
به نظر می رسد تصمیمات یا مصوبات کمیسیون مذکور دارای ماهیت رای به ترتیبی که در مراجع شبه قضایی مانند کمیسیون ماده صد و هیات های رسیدگی کننده به تخلفات اداری جاری است، نمی باشند بلکه بیشتر یک تصمیم اداری است. مگر در خصوص استثنائاتی مانند تبصره 8 الحاقی مورخ 1403/2/10 به ماده 15 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن، زیرا در فرض تبصره اخیر کمیسیون در کسوت مرجع رسیدگی به شکایت و در مقام فصل اختلاف و خصومت است نه در مقام اتخاذ یک تصمیم اداری.
جهت اطلاع از مفاد تبصره یاد شده، متن کامل ماده 15 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن و تبصره های آن ذیلاً درج می گردد:
ماده 15 (اصلاحي 10ˏ02ˏ1403)ـ دو سال پس از لازم الاجرا شدن اين ماده، اراضي با كاربري مسكوني، اداري و تجاري در محدوده شهركها و شهرهاي بالاي يكصد هزار نفر جمعيت، داراي تمامي شرايط زير:
الف ـ تعداد واحد مسكوني موجود در آن شهر يا شهرك به استناد مركز آمار ايران، كمتر از 1/25 برابر تعداد خانوارهاي ساكن باشد.
ب ـ اعيان متناسب با كاربري مطابق سطح اشغال مصوب در طرحهاي جامع و تفصيلي را نداشته باشد.
ج ـ به مدت دو سال بلااستفاده در اين وضعيت مانده و تعيين تكليف نشده باشد.
مشمول عوارض با نرخهاي ذيل مي گردد:
1 ـ سال اول و دوم (پس از عدم بهره برداري به مدت دو سال)، معادل دو درصد (2 %) ارزش روز زمين به ازاي هر سال در زمان اخذ،
2 ـ علاوه بر بند (1)، براي سال سوم و چهارم، معادل چهار درصد (4 %) ارزش روز زمين به ازاي هر سال در زمان اخذ،
3 ـ علاوه بر بندهاي (1) و (2)، براي سال پنجم به بعد، معادل شش درصد (6 %) ارزش روز زمين به ازاي هر سال در زمان اخذ.
تبصره 1(اصلاحي 10ˏ02ˏ1403)ـ عوارض موضوع اين ماده براي كليه اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي و دولتي اعم از اشخاص موضوع ماده (29) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1395/12/14 كه داراي بيش از پنج هكتار زمين موضوع اين ماده در هر شهر يا شهرك باشند، پس از سه سال از لازم الاجرا شدن اين ماده، نسبت به كل اراضي با نرخ چهاردرصد (4 %) ارزش روز زمين به ازاي هر سال در زمان اخذ اعمال مي شود.
تبصره 2 (اصلاحي 10ˏ02ˏ1403)ـ موارد ذيل از پرداخت عوارض موضوع اين ماده مستثني است: الف ـ اراضي كه به حكم مراجع قضائي با موانع قانوني ساخت و ساز يا اخذ پروانه ساختماني يا فروش مواجه است تا زمان برطرف شدن مانع قانوني
ب ـ اراضي كه براي آنها پروانه ساختماني صادر مي شود از تاريخ صدور پروانه تا پايان مهلت مذكور در آن و در صورت تمديد مهلت با رعايت مهلت جديد حداكثر دو تا چهار سال متناسب با گروههاي ساختماني مذكور در قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1374/12/22
ج ـ اراضي كه به محدوده شهرها و شهركها ملحق مي شوند به مدت دو سال از تاريخ الحاق
د ـ در مواردي كه انتقال، قهري است تا زماني كه كوچكترين فرد انتقال گيرنده كمتر از بيست سال سن داشته باشد.
هـ ـ خانوار يك يا دو يا چند نفره به شرح جدول ذيل بند «و» اين ماده
و ـ خانوار داراي چهار فرزند زير بيست سال، خانوار داراي سه فرزند و بيشتر موضوع ماده (4) قانون حمايت از خانواده و جواني جمعيت مصوب 1400/7/24 و ايثارگران و خانواده هاي شهدا و خانوار تحت پوشش كميته امداد امام خميني (ره) و سازمان بهزيستي كشور و ساير خانواده هاي ناتوان مالي واقع در دهكهاي (1)، (2) و (3) درآمدي (حسب اعلام وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي) به شرح جدول ذيل:
منطقه شهري
حداكثر ميزان مساحت زمين مستثني از پرداخت عوارض خانوار موضوع بند «هـ» اين ماده (مترمربع) (نسبت به مازاد مشمول عوارض مي باشند)
حداكثر ميزان مساحت زمين مستثني از پرداخت عوارض خانوار موضوع بند «و» اين ماده (مترمربع) (نسبت به مازاد مشمول عوارض مي باشند)
شهر تهران
200
250
شهرهاي داراي بيش از يك ميليون نفر جمعيت (به جز تهران)
250
350
شهرهاي داراي 500 هزار تا يك ميليون نفر جمعيت
300
400
شهرهاي داراي 100 هزار تا 500 هزار نفر جمعيت
400
500
ز ـ اراضي موقوفه
تبصره 3 (اصلاحي 10ˏ11ˏ1400)- شهرداريها موظفند از تاريخ تصويب اين قانون ظرف مدت شش ماه، اراضي باير با كاربري مسكوني مشمول اين ماده واقع در محدوده شهرداري خود را شناسايي و مشخصات كامل آن را به حوزه مالياتي محل اعلام نمايند.
تبصره 4(اصلاحي 10ˏ02ˏ1403)ـ شهرداري ها موظفند در صورت تعلق عوارض موضوع اين ماده، تا انتهاي تير سال بعد با درج اطلاعات دقيق محدوده جغرافيايي نسبت به صدور برگه عوارض اقدام نمايند و به طرق ممكن به اطلاع مالك يا مالكين برسانند. مالكان اين قبيل اراضي مكلفند عوارض مزبور را تا پايان شهريورماه پرداخت نمايند. در صورت عدم پرداخت، ميزان عوارض متناسب با نرخهاي موضوع اين ماده و جريمه پنج درصدي (5 %) سالانه به نرخ روز زمان پرداخت، محاسبه و اخذ مي شود.
تبصره 5 (الحاقي 10ˏ02ˏ1403)ـ صدور مجوز بهره برداري و ثبت هرگونه نقل و انتقال املاك مشمول اين ماده كه عوارض متعلق به آنها (حتي در صورت عدم شناسايي مالك يا مالكين) پرداخت نشده باشد، مشروط به تعيين تكليف عوارض متعلق به آن ملك مي باشد.
تبصره 6 (الحاقي 10ˏ02ˏ1403)ـ هفتاد درصد (70 %) از درآمد حاصل از اين حكم به شهرداري هاي محل اخذ تعلق مي گيرد و شهرداري ها مكلفند، درآمد حاصل از اين حكم را صرفاً در حوزه توسعه زير ساخت هاي حمل و نقل شهري، بازسازي بافت فرسوده و توسعه كاربري هاي عمومي مصرف نمايند.
وزارت كشور مسؤول نظارت بر هزينه كرد اين منابع است. همچنين شهرداري ها مكلفند سي درصد (30 %) از درآمد حاصل از اين حكم را به حساب صندوق ملي مسكن موضوع ماده (3) قانون جهش توليد مسكن نزد خزانه داري كل كشور واريز نمايند تا در قالب بودجه به صندوق مذكور اختصاص يابد . وزارت راه و شهرسازي مكلف است اين منابع را بابت توسعه مسكن استيجاري يا پرداخت كمك هزينه اجاره بها به گروههاي جمعيتي آسيب پذير حوزه مسكن بر اساس اولويت بندي كه ظرف يك ماه به پيشنهاد مشترك وزارتخانه هاي راه و شهرسازي و تعاون، كار و رفاه اجتماعي به تصويب شوراي عالي مسكن مي رسد، صرف نمايد.
تبصره 7(الحاقي 10ˏ02ˏ1403)- ارزش روز زمين موضوع اين ماده، در خصوص زمينهايي كه صورتحساب الكترونيكي خريد موضوع قانون پايانه هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان مصوب 1398/7/27 براي آنها وجود دارد، از طريق «جمع قيمت خريد مندرج در صورتحساب الكترونيكي» با «حاصلضرب اين قيمت در درصد تغييرات شاخص قيمت زمين در هر استان بر اساس اعلام مركز آمار ايران»، محاسبه مي شود و در خصوص ساير اراضي، ميزان پنج برابر ارزش معاملاتي موضوع ماده (64) قانون ماليات هاي مستقيم، ملاك قرار مي گيرد.
تبصره 8(الحاقي 10ˏ02ˏ1403)- مرجع رسيدگي به شكايات مرتبط با اعيان متناسب با عرصه و كاربري موضوع اين ماده، كميسيون ماده (5) قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري مي باشد. نمايندگان خارج از دستگاههاي عضو كميسيون مذكور، بايد داراي شروط وثاقت و امانت باشند.
اینکه مصوبات کمیسیون، دارای ماهیت رای هستند یا تصمیم اداری، جنبه نظری محض ندارد بلکه از نظر عملی نیز دارای آثار مهمی است که در نحوه شکایت از مصوبات یا آرای کمیسیون و نیز ترتیب رسیدگی به آنها موثر است.
مرجع رسیدگی به شکایت و اعتراض به رای کمیسیون ماده 5
با توجه به مواد یک و 10 قانون دیوان عدالت اداری، مرجع رسیدگی به شکایت از مصوبات یا تصمیمات یا آراء کمیسیون ماده 5 ، دیوان عدالت اداری است.
پرسش: آیا رسیدگی به این شکایات در دیوان عدالت اداری مانند آرای مراجع اختصاصی اداری ( شبه قضایی) مثل کمیسیون ماده صد، به صورت یک مرحله ای و مستقیماً در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری رسیدگی می گردد یا اینکه به صورت دو مرحله ای ( بدوی و تجدیدنظر) در دیوان رسیدگی می گردد.
پاسخ، نیاز به توضیح اولیه دارد به این بیان که تبصره های دو و سه الحاقی مورخ 1402/2/10 به ماده 3 قانون دیوان عدالت اداری بیان می دارند:
تبصره ۲ -شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از عمومی و خصوصی از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری موضوع بند (۲) ماده (۱۰) این قانون مستقیماً در شعب تجدیدنظر مطرح و مورد رسیدگی قرار میگیرد، رأی صادره قطعی است. سایر شکایات و اعتراضات در شعب بدوی رسیدگی میشود. پس از لازم الاجرا شدن این قانون پرونده های موجود در شعب بدوی و تجدیدنظر مطابق صلاحیت زمان ثبت دادخواست رسیدگی میشود.
تبصره ۳ -مقصود از مراجع اختصاصی اداری کلیه مراجع و هیأت هایی است که به موجب قوانین و مقررات قانونی، خارج از مراجع قضائی تشکیل می شوند و اقدام به رسیدگی به اختلافات، تخلفات و شکایاتی می کنند که در صلاحیت آنها قرار داده شده است؛ نظیر هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری، کمیسیون های مواد (۹۹) و (۱۰۰) قانون شهرداری مصوب 1334/4/11 با اصلاحات و الحاقات بعدی، هیأتهای حل اختلاف مالیاتی، هیأتهای حل اختلاف کارگر و کارفرما و کمیسیونها و هیأتهایی که به موجب قوانین و مقررات قانونی تشخیص موضوعاتی از قبیل صلاحیتهای علمی، تخصصی، امنیتی و گزینشی به عهده آنها واگذار شده باشد.
روشن است که اگر کمیسیون ماده 5 را نیز مصداق مراجع اختصاصی اداری بدانیم، رسیدگی به شکایت از این کمیسیون به طور مستقیم در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری انجام می پذیرد و از طرفی مراجع عمومی و دولتی نیز می توانند به رای کمیسیون اعتراض نمایند.
اما اگر کمیسیون ماده 5 را مصداق مراجع اختصاصی اداری ندانیم، رسیدگی به شکایات از این کمیسیون به صورت دو مرحله ای انجام می شود و اشخاص حقوق عمومی مجاز به شکایت از این مصوبات نیستند.
از طرفی مهلت اعتراض به آرای مراجع اختصاصی اداری در دیوان بر حسب سکونت در ایران یا خارج از ایران به ترتیب سه و شش ماه از تاریخ ابلاغ است و در سایر موارد بر حسب اقامت در ایران و خارج از ایران به ترتیب شش و یک سال از تاریخ ابلاغ است. ( تبصره های دو و سه ماده 16 قانون دیوان عدالت اداری)
رویه دیوان عدالت اداری به این ترتیب است که کمیسیون را جزو مراجع اختصاصی اداری محسوب می نمایند و رسیدگی به شکایات از تصمیمات کمیسیون، مستقیماً در شعب تجدیدنظر دیوان رسیدگی می گردد.
در حالی که می توان گفت با توجه به تعریف این مراجع در تبصره سه ماده سه قانون دیوان، چون کمیسیون اقدام به رسیدگی به اختلافات، تخلفات و شکایاتی نمی نماید، جزو مراجع اختصاصی اداری نیست. در نتیجه رسیدگی به شکایات از مصوبات کمیسیون باید ابتدا در شعب بدوی رسدگی شود و در فرض اعتراض به آرای بدوی دیوان، شعب تجدیدنظر رسیدگی نمایند.
ضمن آنکه به شرحی که گذشت مهلت اعتراض و اشخاص مجاز به شکایت از رای نیز در دو فرض پیش گفته، متفاوتند.
مگر در خصوص استثنای مندرج تبصره 8 الحاقی مورخ 1403/2/10 به ماده 15 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن که در این فرض، کمیسیون به شکایات رسیدگی نموده و فصل خصومت می نماید لذا آرای صادره از کمیسیون در اجرای این تبصره، باید به طور مستقیم در شعب تجدیدنظر مطرح شود.
تکمیلاً بیان می شود که اخیراً هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۰۳۶۱۸۴ مورخ 1404/4/31 بر شمول تبصره ۲ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری بر تصمیمات مراجع تشخیصی نظر داده است.
بنابراین با توجه به تشخیصی بودن نظرات کمیسیون ماده پنج، رویه غالب شعب دیوان عدالت اداری در مورد رسیدگی یک مرحله یا به اعتراضات نسبت به آرای چنین مراجعی در شعب تجدیدنظر دیوان، تثبیت گردید.
شخصیت حقوقی مستقل کمیسیون ماده 5
هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی رای وحدت رویه شماره 158 و 159 مورخ 1381/5/13 مقرر داشته است:
نظر به اینکه کمیسیون موضوع ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 به ریاست استاندار یا فرماندار کل و با عضویت رئیس شورای اسلامی شهر و شهردار، نمایندگان وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و مسکن و شهرسازی و نماینده مهندس مشاور تهیه کننده طرح دارای شخصیت حقوقی مستقل و مجزی از اعضاء تشکیل دهنده آن و سایر واحدهای دولتی و عمومی میباشد، بنابراین اقامه دعوی و طرح شکایت به خواسته ابطال مصوبات کمیسیون مزبور جز به طرفیت آن کمیسیون وجاهت قانونی ندارد.
از این رو برای اعتراض به مصوبات یا تصمیمات یا آرای کمیسیون یاد شده، باید لزوماً کمیسیون ماده 5 طرف دعوی قرار گیرد.
( البته در این مورد نیز انتقاداتی قابل طرح است که توجهاً به لازم الاتباع بودن رای وحدت رویه یاد شده ( ماده 89 اصلاحی 1402/2/10 قانون دیوان عدالت اداری) و به منظور جلوگیری از اطاله کلام از آن دست می کشیم.)
مهلت اعتراض به رای کمیسیون ماده 5
با توجه به رویه حاکم در دیوان، باید در تمام موارد شکایت از تصمیمات کمیسیون، مهلت سه ماه از تاریخ ابلاغ ( ساکنین ایران) و شش ماه از تاریخ ابلاغ رای یا تصمیم کمیسیون ( اشخاص مقیم در خارج از ایران) را در فرض معترض بودن به این تصمیمات مراعات نمود.( تبصره دو ماده 16 قانون دیوان عدالت اداری)
ابطال مصوبات، تصمیمات یا آرای کمیسیون ماده پنج و تنظیم دادخواست ابطال مصوبات کمیسیون ماده 5 و طرح تفصیلی، مستلزم اطلاع کافی و داشتن تجربه لازم در زمینه دعاوی شهرداری ها می باشد.
این مطلب در تاریخ 10 فروردین 1404 توسط مسعود فریدنی ( وکیل متخصص دعاوی شهرداری ها ) در خصوص اعتراض به رای کمیسیون ماده 5 تدوین گردیده است.