رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره جریمه تغییر و تبدیل کاربری

یکی از مهم‌ترین موضوعات مبتلابه در دعاوی شهری، نحوه‌ی رسیدگی به تخلفات ساختمانی ناشی از تغییر و تبدیل کاربری املاک است. سال‌ها در عمل، کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در مواجهه با این نوع تخلف، به تعیین جریمه مالی اقدام می‌کردند؛ در حالی‌که مبنای قانونی این اقدام همواره مورد تردید بود.

رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۲۹۵۶۸۶ در تاریخ ۱۴۰۴/۰۵/۲۸، به این اختلاف رویه پایان داده و، صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ را در تعیین جریمه برای تخلف تغییر کاربری در حدود اعلام شده در رای نفی کرده است.

هیات عمومی با صدور رای مذکور، رای شعبه 9 تجدیدنظر را به عنوان یکی از آرای متعارض، صحیح قلمداد نکرد.

در حالی که به نظر  می رسد رای شعبه یاد شده، رای مستدلی می باشد و با قواعد منع تعدی از خواسته، منع تشدید مجازات و بی طرفی در دادرسی هم خوانی دارد.

خلاصه رأی شعبه ۹ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری

شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری با استناد به تبصره ۲ الحاقی ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری و با تأکید بر اصل حاکمیت اراده اصحاب دعوا، چنین رأی داده بود که در پرونده‌ای که شاکی صرفاً تقاضای تقلیل جریمه را دارد، دیوان نمی‌تواند وارد ماهیت رأی کمیسیون از حیث درستی تبدیل تخلف به جریمه شود.

به بیان دیگر، موضوع دعوا، فقط میزان جریمه است نه نفس جریمه، و دادرس نمی‌تواند برخلاف خواسته‌ی شاکی، اصل جریمه را نقض کند. از این‌رو، این شعبه حکم به رد شکایت شاکی صادر کرد.

متن رای شعبه 9 تجدیدنظر

به موجب تبصره ۲ الحاقی مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۰ به ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از عمومی و خصوصی از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری موضوع  بند (۲) ماده ۱۰ قانون دیوان مستقیماً در شعب تجدیدنظر دیوان مطرح  و مورد رسیدگی قرار می گیرند و در مانحن فیه خواست و اراده شاکی از اعتراض به رای کمیسیون در جهت تقلیل و کاستن از میزان جریمه مندرج در رای بوده و این مرجع نیز بنا به اصل حاکمیت اراده اصحاب دعوی و بندهای (ت) و (ث) ماده ۱۸ قانون دیوان عدالت اداری و ماده ۱۲۲ آن ناظر به بند ۵ ماده ۵۱ قانون آیین دادرسی مدنی (آنچه که خواهان از دادگاه درخواست دارد) مجاز به خروج از خواسته با قیود و جهاتی که در شرح خواسته بیان شده است، نمی باشد. حدود دادرسی فی مابین اصحاب دعوی توسط ایشان ترسیم شده و دادرس تکلیف مدیریت پرونده قضایی در همان حدود را دارد به عبارت دیگر «مصب» دعوی و آنچه خواهان درخواست قضاوت راجع به آن را دارد «میزان جریمه است» نه نفس جریمه که آیا کمیسیون ماده صد به درستی تخلّف را به جریمه تبدیل نموده یا خیر و لزوم احترام به خواسته مطروحه ضرورت اجتناب از ورود در اصل جریمه را ایجاب می نماید و بنا به ارشاد ماده ۱۲۲ قانون مذکور اصول حاکم بر دعوی مدنی بر دعوی اداری نیز حاکم است نه اصول دادرسی کیفری. از طرفی ضرورت توجه به موضوع بنیادین «نفع» در دادرسی که به عنوان هسته مرکزی هر دعوی آثار و حدود آن از جنبه های مختلف راجع به تشخیص خواهان- خوانده- وارد ثالث- مجلوب ثالث- اعتراض ثالث و غیره را معیّن می کند مفید آن است که باید نفع مورد مطالبه شاکی در این دعوی رعایت شده و از هرگونه دادرسی که در «جهت عکس نفع» به قضاوت سپرده شده باشد به لحاظ آن که درخواست نشده اجتناب گردد لذا ورود در موضوعی که نه تنها بر خلاف نفع متصور و مورد مطالبه شاکی است بلکه موجب اضرار وی است و از آن تظلّم خواهی نشده با قواعد و اصول دادرسی منصفانه و حدود اختیار مرجع قضایی نسبت به رعایت خواسته شاکی در تضاد است و در این راستا ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری شرط نقض رای یا لغو اثر یا الزام طرف شکایت را اقدامات موجب تضییع حقوق اشخاص قرار داده و رای وحدت رویّه شماره ۹۰۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۵۷۸- ۱۳۹۰/۱۲/۱۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشدید مجازات را صرفاً به درخواست و شکایت شهرداری مقیّد نموده است به همین علّت ضرورتی به اظهارنظر راجع به این که اصل و نفس تعیین جریمه که موافق اصول و مبانی بوده است یا خیر وجود نداشته و خواسته شاکی نیز نبوده است بنا به مراتب یاد شده چون از حیث میزان جریمه معیّن شده خواسته شاکی وارد و موجّه نیست و متضمّن تضییع حقی از وی نمی باشد به استناد اصول ۱۶۶ و ۱۶۷ قانون اساسی و مواد ۱۰ و ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت ایشان صادر و اعلام می گردد. رای صادره قطعی است.

بیشتر بدانید: رای وحدت رویه در مورد اختیارات کمیسیون ماده صد 

خلاصه رای هیات عمومی

۱. تعارض در آراء محرز است.

۲. بر اساس بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری، شعب دیوان در رسیدگی به اعتراض نسبت به آرای کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ باید انطباق رأی با قوانین و مقررات را بررسی کنند و در صورت مغایرت، آن را نقض نمایند.

۳. خواسته شاکی در این موارد، «نقض رأی» است و بررسی ماهیت رأی و مشروعیت تعیین جریمه، خروج از خواسته محسوب نمی‌شود.

۴. طبق تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری (اصلاحی ۱۴۰۳/۳/۳۰)، مجازات تخلف تغییر کاربری از مسکونی به تجاری در منطقه غیرتجاری، صرفاً تعطیلی محل است، نه جریمه مالی.

۵. تغییر کاربری در صلاحیت اختصاصی کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری است و کمیسیون ماده ۱۰۰ صلاحیتی برای تعیین جریمه در این خصوص ندارد.

۶. تخلفات مشمول تبصره‌های ۲، ۳ و ۴ ماده ۱۰۰ صرفاً ناظر به اضافه بنا یا احداث بدون پروانه هستند، نه تغییر کاربری.

۷. بنابراین، تعیین جریمه برای تخلف تغییر کاربری، فاقد وجاهت قانونی است و کمیسیون صرفاً باید دستور تعطیلی محل کسب یا پیشه را صادر کند.

بر همین مبنا، هیأت عمومی رأی شعب چهارم و ششم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری را که بر لزوم تعطیلی محل تأکید داشتند، صحیح و منطبق با قانون تشخیص داد.

این رأی طبق ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری، برای تمام شعب دیوان، مراجع اداری و هیأت‌های تخصصی لازم‌الاتباع است.

متن رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی وحدت رویه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۲۹۵۶۸۶چنین رأی داده است:

به موجب بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری، پس از اعتراض و شکایت نسبت به رای یا تصمیم قطعی مرجع اختصاصی اداری، شعب دیوان مکلّف به انطباق موضوع دعوی با قوانین و مقرّرات بوده و برمبنای بند ۱ ماده ۶۳ قانون یادشده، در صورت احراز ایراد و اشکال قانونی، تأیید و ابرام رای یا تصمیم مورد اعتراض فاقد وجاهت قانونی است. ثانیاً خواسته شکات در اعتراض به رای یا تصمیم قطعی کمیسیون موضوع تبصره ۱ ذیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، «نقض» رای یا تصمیم معترضٌ‌عنه بوده و نقض رای یا تصمیم مورد اعتراض صرف نظر از مقصود شاکی خروج از خواسته وی تلقّی نمی‌شود. ثالثاً مطابق تبصره ذیل بند ۲۴ از ماده ۵۵ قانون شهرداری اصلاحی ۱۴۰۳/۳/۳۰ مجازات تخلّف تغییر کاربری به تجاری در منطقه غیرتجاری پس از اعطای مهلت دو ماهه، منحصراً تعطیل محل است و نه پرداخت جریمه و رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۶۴۶۸۶۵مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز که در مقام اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به رای وحدت رویه شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱ هیات عمومی صادر شده متضمّن همین استدلال است و برای تغییر کاربری نمی‌توان مجازات جریمه تعیین نمود. رابعاً از تاریخ تصویب قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوّب ۱۳۵۳/۴/۱۶ مبنای تغییر کاربری اراضی واقع در محدوده شهر در سطح محلات،«طرح تفصیلی شهر» است که در کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری تصویب می‌گردد و منطقه ‌بندی شهری جهت احراز کاربری به حریم شهر اختصاص یافته است و مراجع صدور پروانه ساختمانی حسب ماده ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان ملزم به اجرای طرح های مصوّب شهری ذکر شده هستند و در نتیجه با توجه به این که تغییر کاربری در صلاحیت اختصاصی کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است، لذا اساساً کمیسیون موضوع تبصره ۱ ذیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداری صلاحیتی در این خصوص ندارد. خامساً براساس تبصره‌های ۲، ۳ و ۴ ذیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، برای تخلّفات ساختمانیِ اضافه بنا زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسکونی، تجاری و صنعتی و اداری و احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه، می‌توان جریمه تعیین کرد و تخلّفات پیش‌گفته ناظر به مرحله احداث بنا است و براساس مساحت بنا یا اضافه بنا نیز جریمه تعیین می‌شود و این در حالی است که تغییر کاربری، تخلّف مربوط به مرحله بهره‌برداری از بنا بوده و در مساحت بنا تغییری ایجاد نمی‌شود تا برمبنای آن بتوان مبادرت به تعیین جریمه نمود. سادساً حسب تبصره‌های ۲ و ۳ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، ضمانت اجرای عدم پرداخت جریمه، طرح مجدد موضوع در کمیسیون ماده ۱۰۰ و متعاقباً صدور حکم تخریب است و این در حالی است که ضمانت اجرای تغییر کاربری در مرتبه اول، تعطیل محل و در صورت سرپیچی از آن، اعمال مجازات توسط مراجع قضایی است و در فرض جواز تعیین جریمه، امکان طرح مجدد موضوع در کمیسیون ذی ربط به منظور صدور حکم دایر بر قلع وجود نخواهد داشت. سابعاً براساس بند ۴ ماده ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری الحاقی ۱۴۰۲/۲/۱۰: «در مواردی که شعبه دیوان نقص تحقیقات و یا ایراد شکلی یا ماهوی مؤثری در رای صادره مشاهده کند با ذکر تمام جهات و دلایل قانونی، رای صادره را نقض و موضوع را جهت رسیدگی مجدد به آن مرجع اعلام می‌‌کند. مرجع مذکور مکلّف است با رعایت مفاد رای شعبه دیوان حداکثر ظرف دو ماه نسبت به اتّخاذ تصمیم یا صدور رای اقدام کند. در صورت شکایت مجدد شاکی، پرونده به شعبه صادرکننده رای قطعی در دیوان ارجاع می‌‌شود. در این صورت، اگر شعبه دیوان رای صادره را صحیح تشخیص دهد آن را تأیید می‌کند و در صورتی که رای صادره را برخلاف قوانین و مقرّرات بداند آن را نقض و رای مقتضی صادر می‌کند…» و در مواردی که ایراد وارد بر تعیین جریمه نسبت به موضوع تغییر کاربری در رای ثانویه کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری برطرف نشده باشد، شعبه دیوان باید براساس قسمت اخیر بند ۴ ماده ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به نقض رای صادره در کمیسیون ماده ۱۰۰ مبنی بر تعیین جریمه اقدام نماید. بنا به مراتب مذکور، در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر شود، کمیسیون های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری باید در صورت احراز تخلّف مالک یا مستأجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از‌ دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدّت یک ماه اتّخاذ تصمیم کنند و بر همین اساس، دادنامه‌های شماره‌ ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۴۷۱۳۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۲  و شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۱۲۸۸۲۵ مورخ ۱۴۰۳/۱/۲۵ صادره از شعبه چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۴۶۴۲۵۶ مورخ ۱۴۰۳/۶/۲۵ صادره از شعبه ششم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در حدی که با این نظر انطباق دارد، صحیح و منطبق با موازین قانونی است. این رای براساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیات های تخصّصی و هیات عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم‌الاتباع است.

مطلب مرتبط: توضیح مختصر نحوه پیگیری تخلفات ساختمانی

🔸 جمع‌بندی نهایی و نتیجه‌گیری

رأی وحدت رویه اخیر، نقطه‌ی عطفی در تبیین حدود صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری‌ها محسوب می‌شود. مطابق این رأی و با لحاظ قیود اعلامی در آن،  در خصوص تخلف تغییر یا تبدیل کاربری، دیگر امکان تعیین جریمه وجود ندارد و تنها ضمانت اجرای قانونی، تعطیل محل مورد تخلف است.

از حیث عملی نیز، این رأی نشان می‌دهد که در مواردی، اعتراض به آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ از حیث میزان جریمه ممکن است به زیان مالک تمام شود؛ زیرا با نقض رأی، ممکن است کل جریمه حذف و حکم به تعطیلی صادر شود.

از این رو، در برخی پرونده‌ها عدم اعتراض به رأی جریمه، منطقی‌تر و به نفع مالک خواهد بود.

رأی وحدت رویه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۲۹۵۶۸۶ مورخ ۱۴۰۴/۰۵/۲۸ لازم‌الاتباع است و از این پس، کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ شهرداری باید در مواجهه با تخلف تغییر کاربری، صرفاً دستور تعطیلی محل را صادر کنند.البته باید قید آخر مندرج در دادنامه لحاظ شود و لزوماً همه موارد، مشمول حکم تعطیلی نمی شوند.

بدیهی است که این رأی باید به عنوان مبنای عمل مراجع اداری و قضایی در آینده مورد توجه جدی قرار گیرد.

بیشتر بدانید: صدور رأی تخریب یا جریمه توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ و استقلال این کمیسیون از شهرداری

این مطلب در تاریخ 29 مهر 1404 توسط مسعود فریدنی ( وکیل دعاوی شهرداری) با عنوان رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری درباره جریمه تغییر کاربری در تخلفات ساختمانی تدوین گردیده است.