یکی از موضوعات اختلاف برانگیز در روابط مالکان با شهرداری‌ها، مطالبات مالی ناشی از تفکیک اراضی است. در این فرآیند، شهرداری ممکن است بر اساس ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، سهمی از زمین را به‌عنوان قدرالسهم مطالبه کند. در برخی موارد نیز مالک و شهرداری درباره میزان این سهم یا قیمت روز آن به توافق نمی‌رسند.
اما پرسش مهم این است: آیا قدرالسهم شهرداری ناشی از تفکیک همان عوارض تفکیک است؟ آیا شهرداری می‌تواند آن را در قالب عوارض مطالبه کند؟ و اگر مالک درباره میزان یا قیمت روز این سهم با شهرداری اختلاف داشته باشد، آیا کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری صلاحیت رسیدگی به این اختلاف را دارد؟
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۲۳۹ مورخ 1405/2/22، در مقام رفع تعارض میان آرای شعب دیوان، به این پرسش‌ها پاسخ داده است. اهمیت این رأی در آن است که قدرالسهم ناشی از تفکیک را از حیث ماهیت حقوقی، از عوارض و بهای خدمات متمایز دانسته و رسیدگی به اختلافات مربوط به قیمت روز آن را خارج از صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ تشخیص داده است.
در این مقاله، تفاوت قدرالسهم و عوارض تفکیک، مبانی استدلال هیأت عمومی و آثار عملی این رأی را بررسی می‌کنیم.
تفاوت قدرالسهم و عوارض تفکیک در چیست؟
برای درک تفاوت قدرالسهم و عوارض تفکیک، ابتدا باید ماهیت حقوقی هر یک را به‌طور جداگانه شناخت.
قدرالسهم ناشی از تفکیک، سهمی از زمین است که شهرداری در حدود و شرایط مقرر در ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری و تبصره‌های آن، از مالک مطالبه می‌کند. این سهم در اصل به‌صورت بخشی از مساحت زمین موضوع تفکیک تعیین می‌شود و در شرایط قانونی مقرر، ممکن است با توافق مالک و شهرداری و یا در فرض عدم امکان دریافت عین قدرالسهم، معادل قیمت روز آن به‌صورت وجه نقد پرداخت شود.
در مقابل، عوارض وجوهی است که مطابق قوانین و مقررات، برای تأمین بخشی از هزینه‌های شهر و روستا بر اشخاص یا اموال و فعالیت‌های مشمول وضع و دریافت می‌شود.
بنابراین، هرچند ممکن است هر دو عنوان در جریان اقدامات مربوط به تفکیک ملک مطرح شوند، از نظر ماهیت حقوقی یکسان نیستند.
قدرالسهم ناشی از تفکیک چیست؟
قدرالسهم شهرداری در فرآیند تفکیک، به سهمی از زمین گفته می‌شود که مبنای مطالبه آن، حکم ماده ۱۰۱ قانون شهرداری و تبصره‌های مربوط است.
مطابق تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی، در مواردی که مالک برای تفکیک یا افراز اراضی مشمول مقررات این ماده اقدام می‌کند، شهرداری در حدود شرایط قانونی می‌تواند سهم مقرر را مطالبه کند. در صورت توافق مالک و شهرداری، امکان دریافت معادل قیمت روز سهم مورد نظر نیز پیش‌بینی شده است.
نکته مهم این است که موضوع اصلی در اینجا، سهمی از عرصه است؛ نه وجهی که از ابتدا به‌عنوان عوارض تعیین شده باشد.
به همین دلیل، اگر قدرالسهم به وجه نقد تبدیل شود، مبلغ پرداختی بر اساس قیمت روز زمین و نظر کارشناس تعیین می‌شود؛ نه صرفاً بر اساس یک تعرفه عوارض سالانه.
عوارض تفکیک چیست؟
عوارض، عنوانی مالی است که باید بر اساس مجوز قانونی و مقررات مربوط تعیین و وصول شود.
مطابق بند «الف» تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مصوب ۱۴۰۱، عوارض وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه‌های شهر و روستا، در موارد مقرر قانونی تعیین می‌شود.
در نتیجه، شهرداری برای مطالبه عوارض باید به مقرره معتبر و مصوبه قانونی مربوط استناد کند. صرف اینکه مطالبه مالی در جریان تفکیک ملک صورت گرفته باشد، موجب نمی‌شود آن مطالبه از نظر حقوقی عوارض محسوب شود.
آیا قدرالسهم شهرداری همان عوارض تفکیک است؟
خیر. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی مورخ 1405/2/22 به‌صراحت میان این دو عنوان تفکیک کرده است.
از نظر هیأت عمومی، قدرالسهم بالذات درصدی از مساحت زمین است؛ در حالی که عوارض، وجهی است که مطابق قوانین و مقررات تعیین و دریافت می‌شود.
بنابراین، نمی‌توان صرفاً به دلیل اینکه شهرداری در جریان تفکیک زمین مبلغی را مطالبه کرده است، قدرالسهم را عوارض تفکیک تلقی کرد.
این تفکیک از نظرحقوقی اهمیت دارد؛ زیرا ماهیت مطالبه، مبنای محاسبه و مرجع رسیدگی به اختلاف را تحت تأثیر قرار می‌دهد.
چرا قیمت روز قدرالسهم با مبنای محاسبه عوارض تفاوت دارد؟
یکی از مهم‌ترین دلایل هیأت عمومی برای تفکیک قدرالسهم از عوارض، تفاوت در مبنای محاسبه آن‌هاست.
مبنای محاسبه عوارض
بر اساس جزء ۷ بند «الف» تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، مبنای محاسبه عوارض در موارد مشمول، قیمت‌های معاملاتی موضوع ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم است.
همچنین مطابق تبصره ۲ ماده ۲ قانون مذکور، عوارض باید پس از طی مراحل قانونی، حداکثر تا پایان بهمن‌ماه برای اجرا در سال بعد به اطلاع عموم برسد.
بنابراین، عوارض دارای مبنای قانونی و تعرفه‌ای مشخص است و در طول سال اجرای تعرفه، بر اساس همان مقررات و مبانی مصوب وصول می‌شود.
مبنای محاسبه قدرالسهم
در مقابل، قدرالسهم در اصل به‌صورت درصدی از مساحت زمین تعیین می‌شود. چنانچه مالک و شهرداری در چارچوب مقررات درباره دریافت وجه به‌جای زمین توافق کنند، قیمت روز عرصه مبنای تعیین مبلغ قرار می‌گیرد.
در چنین وضعیتی، ارزش زمین ممکن است در مقاطع مختلف تغییر کند و تعیین قیمت آن نیز حسب مورد به ارزیابی کارشناسی نیاز داشته باشد.
به همین علت، مبلغ معادل قدرالسهم لزوماً در طول سال ثابت نیست و ممکن است با تغییر قیمت روز زمین، تغییر کند.
تفاوت ضمانت اجرای عدم پرداخت
هیأت عمومی به تفاوت ضمانت اجرای عدم پرداخت عوارض و قدرالسهم نیز توجه کرده است.
در خصوص عوارض، قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، ضمانت اجراهایی از جمله جریمه تأخیر و امکان وصول مطالبات در شرایط مقرر قانونی را پیش‌بینی کرده است.
اما در مورد قدرالسهم، عدم پرداخت آن اصولاً به مخالفت شهرداری با انجام تفکیک منجر می‌شود و سازوکار قانونی آن با وصول عوارض یکسان نیست.
این تفاوت نیز مؤید آن است که نمی‌توان قدرالسهم را صرفاً با عنوان عوارض تفکیک تحلیل کرد.
آیا قدرالسهم ناشی از تفکیک، بهای خدمات شهرداری محسوب می‌شود؟
خیر. هیأت عمومی در دادنامه مورد بحث، قدرالسهم ناشی از تفکیک را بهای خدمات نیز ندانسته است.
مطابق بند «ب» تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، بهای خدمات کارمزدی است که شهرداری یا سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته به آن، در ازای ارائه خدمات مستقیم و در چارچوب قوانین و مقررات دریافت می‌کنند.
بنابراین، وجود یک خدمت مستقیم که وجه دریافتی در برابر آن پرداخت می‌شود، از عناصر مهم مفهوم بهای خدمات است.
اما در مطالبه قدرالسهم ناشی از تفکیک، شهرداری خدمتی ارائه نمی‌کند که دریافت قدرالسهم یا معادل نقدی آن، عوض و بهای همان خدمت محسوب شود.
از این رو، هیأت عمومی قدرالسهم را نه عوارض و نه بهای خدمات دانسته است.
رأی جدید هیأت عمومی درباره تفاوت قدرالسهم و عوارض تفکیک چه می‌گوید؟
دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۲۳۹ مورخ 1405/2/22 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، در پی اعلام تعارض میان دو رأی صادرشده از شعب تجدیدنظر دیوان صادر شده است.
موضوع اختلاف این بود که آیا کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری صلاحیت رسیدگی به اختلافات مربوط به قیمت روز قدرالسهم ناشی از تفکیک زمین را دارد یا خیر.
علت شکل‌گیری تعارض میان آرای شعب دیوان چه بود؟
شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، قدرالسهم ناشی از تفکیک را از نظر ماهیت حقوقی متفاوت از عوارض دانسته بود. بر همین اساس، رسیدگی به اختلاف درباره قیمت روز قدرالسهم را خارج از صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ تشخیص داد و رأی کمیسیون را نقض کرد.
در مقابل، شعبه سی‌وششم تجدیدنظر، مطالبه مورد اختلاف را در قالب عوارض تفکیک ارزیابی کرده و رأی کمیسیون ماده ۷۷ را تأیید کرده بود.
به این ترتیب، درباره صلاحیت یا عدم صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ در رسیدگی به اختلافات مربوط به قیمت روز قدرالسهم، دو نظر متفاوت شکل گرفت.
استدلال هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
هیأت عمومی پس از احراز تعارض، با بررسی ماهیت قدرالسهم و مقایسه آن با عوارض و بهای خدمات، استدلال شعبه دهم تجدیدنظر را صحیح تشخیص داد.
مهم‌ترین مبانی استدلال هیأت عمومی عبارت‌اند از:
۱. قدرالسهم بالذات درصدی از مساحت زمین است و با وجهی که به‌عنوان عوارض دریافت می‌شود، تفاوت ماهوی دارد.
۲. مبنای محاسبه عوارض با قیمت روز عرصه و ارزیابی کارشناسی قدرالسهم متفاوت است.
۳. عوارض بر اساس تشریفات و زمان‌بندی قانونی برای سال بعد تعیین و اعلام می‌شود؛ اما قیمت روز قدرالسهم می‌تواند در طول سال تغییر کند.
۴. ضمانت اجرای عدم پرداخت عوارض با آثار عدم پرداخت قدرالسهم یکسان نیست.
۵. قدرالسهم ناشی از تفکیک، بهای خدمات محسوب نمی‌شود؛ زیرا شهرداری در برابر آن خدمت مستقیمی ارائه نمی‌کند.
۶. صلاحیت مراجع اختصاصی اداری، از جمله کمیسیون ماده ۷۷، استثنایی است و باید به‌صورت مضیق تفسیر شود.
در نهایت، هیأت عمومی رأی شعبه دهم تجدیدنظر را صحیح و منطبق با موازین قانونی اعلام کرد.
آیا کمیسیون ماده ۷۷ صلاحیت رسیدگی به اختلاف درباره قیمت روز قدرالسهم را دارد؟
خیر. بر اساس رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد بحث، اختلاف درباره قیمت روز قدرالسهم ناشی از تفکیک زمین، از جنس اختلافات مربوط به عوارض و بهای خدمات نیست؛ بنابراین در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری قرار نمی‌گیرد.
چرا کمیسیون ماده ۷۷ صلاحیت رسیدگی ندارد؟
ماده ۷۷ قانون شهرداری، مرجع رسیدگی به اختلاف میان مؤدی و شهرداری درباره عوارض و بهای خدمات را مشخص کرده است.
از سوی دیگر، تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نیز صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ را در چارچوب اختلافات مربوط به عوارض و بهای خدمات قرار داده است.
بنابراین، اگر موضوع اختلاف اساساً عوارض یا بهای خدمات نباشد، نمی‌توان آن را صرفاً به دلیل اینکه شهرداری مطالبه‌کننده وجه است، در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قرار داد.
اثر تفسیر مضیق صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷
کمیسیون ماده ۷۷ از مراجع اختصاصی اداری است. صلاحیت چنین مراجعی محدود به مواردی است که قانون به آنها واگذار کرده است.
هیأت عمومی در رأی مورد بحث تأکید کرده است که صلاحیت مراجع اختصاصی اداری، صلاحیتی استثنایی است و در مقام تردید باید به قدر متیقن آن اکتفا کرد.
بر این اساس، نمی‌توان صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ را به اختلافاتی گسترش داد که موضوع آنها خارج از عوارض و بهای خدمات است.
آثار رأی هیأت عمومی برای مالکان و شهرداری‌ها چیست؟
این رأی از چند جهت برای مالکان، سازندگان، کارشناسان و شهرداری‌ها اهمیت عملی دارد.
امکان تفکیک اختلافات مربوط به عوارض از اختلافات مربوط به قدرالسهم
پس از صدور این رأی، در بررسی مطالبات شهرداری باید ابتدا ماهیت حقوقی مبلغ مورد مطالبه مشخص شود.
اگر مطالبه مربوط به عوارض باشد، موضوع می‌تواند در حدود صلاحیت قانونی کمیسیون ماده ۷۷ بررسی شود؛ اما اگر اختلاف درباره قیمت روز قدرالسهم ناشی از تفکیک باشد، نمی‌توان آن را عوارض تلقی کرد و به کمیسیون ماده ۷۷ ارجاع داد.
اهمیت بررسی مبنای مطالبه شهرداری
مالک باید پیش از پذیرش یا پرداخت هر مطالبه، مشخص کند که شهرداری مبلغ مورد نظر را با چه عنوانی مطالبه کرده است:
– عوارض تفکیک؛
– بهای خدمات؛
– قدرالسهم ناشی از تفکیک؛
– یا معادل نقدی قدرالسهم.
این عناوین آثار حقوقی یکسانی ندارند و نمی‌توان صرفاً با توجه به عنوان درج‌شده در برگ مطالبه، ماهیت حقوقی آن را تعیین کرد.
لزوم تعیین مرجع صالح پیش از طرح اعتراض
اگر اختلاف درباره اصل یا میزان عوارض باشد، بررسی صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ اهمیت دارد. اما در اختلاف مربوط به قیمت روز قدرالسهم، باید با توجه به ماهیت مطالبه، مبنای قانونی آن و خواسته مالک، مسیر حقوقی مناسب تعیین شود.
رأی هیأت عمومی فقط صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ را در موضوع مورد اختلاف نفی کرده است؛ بنابراین نباید از آن نتیجه گرفت که تمام اختلافات مربوط به قدرالسهم در هر شرایطی در یک مرجع واحد رسیدگی می‌شود.
ارتباط رأی جدید با آرای قبلی هیأت عمومی درباره قدرالسهم
هیأت عمومی در دادنامه مورخ ۲۲/۰۲/۱۴۰۵، علاوه بر استدلال‌های قانونی خود، به دو رأی ابطالی پیشین نیز استناد کرده است:
– دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۷۵۵۲۸۲ مورخ 1403/7/24
– دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۴۷۰۸۰۵ مورخ 1404/6/18
در این آرا، هیأت عمومی بر این مبنا تأکید کرده بود که تسری عنوان عوارض به قدرالسهم ناشی از تفکیک، فاقد مستند و مجوز قانونی است.
اهمیت رأی جدید در این است که همان تفکیک ماهوی را در موضوع صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ نیز مورد توجه قرار داده و نتیجه گرفته است که اختلاف درباره قیمت روز قدرالسهم، در صلاحیت این کمیسیون نیست.
بنابراین، رأی جدید را باید در امتداد رویکرد پیشین هیأت عمومی درباره تمایز قدرالسهم از عوارض بررسی کرد.
متن کامل دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره تفاوت قدرالسهم و عوارض تفکیک
تاریخ دادنامه: 1405/2/22
شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۲۳۹
شماره پرونده: ۰۴۰۰۹۷۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: اعلام تعارض در آرای شعب دیوان عدالت اداری
اعلام‌کننده تعارض: شهرداری تبریز
متن دادنامه
گردش کار:
در رابطه با «صلاحیت یا عدم صلاحیت کمیسیون موضوع ماده ۷۷ قانون شهرداری در رسیدگی به اختلافات مربوط به قیمت روز قدرالسهم ناشی از تفکیک زمین مورد مطالبه شهرداری، موضوع تبصره ۳ ذیل ماده ۱۰۱ قانون مذکور اصلاحی ۱۳۹۰ و این که آیا قدرالسهم شهرداری ناشی از تفکیک متفاوت از عوارض تفکیک می باشد یا خیر؟»، شعب دیوان عدالت اداری آرای متعارض صادر کرده اند. بدین نحو که یکی از شعب دیوان عدالت اداری در خصوص مطالبات شهرداری در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، با تلقّی این حقوق به عنوان عوارض تفکیک، رسیدگی به اختلاف بین مالک و شهرداری را در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری دانسته و صدور رأی صادره از کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری را منطبق با قانون تشخیص داده و اعلام کرده دلیلی مبنی بر نقض قوانین و مقرّرات و تخلّف از آنها که موجب مخدوش بودن فرآیند رسیدگی باشد، اقامه نگردیده است. ولی شعبه دیگر آن را قدرالسهم شهرداری قلمداد و رسیدگی کمیسیون مذکور را در صورت اختلاف طرفین برخلاف قانون و خارج از صلاحیت کمیسیون دانسته است و اعلام کرده موجبی جهت ورود کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری به اختلاف مربوط به قدرالسهم تفکیک وجود نداشته است و حکم به نقض بلاارجاع رأی کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری صادر و اعلام می دارد.
مفاد آرای موضوع تعارض به قرار زیر است:
الف: شعبه ۱۰ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقایان ایرج و جلیل حیدرپورقدس به خواسته اعتراض به رأی شماره ۱۱۵/۴۹ مورخ 1403/10/5 کمیسیون ماده ۷۷ به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۴۱۳۳۱۷ مورخ 1404/2/21به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است:
«موضوع حکم ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری همان گونه که کمیسیون هم بدان تصریح نموده است قدرالسهم شهرداری از زمینی است که تفکیک می شود و قدرالسهم از نظر واژه شناسی و مفهومی، متفاوت از عوارض است. زیرا اولاً قدرالسهم از زمین اخذ می شود و چنانچه طرفین توافق نمودند به جای زمین براساس قیمت روز وجه رایج کشور دریافت می گردد. به عبارتی قدرالسهم درصدی از زمین است. در حالی که به تصریح بند (الف) ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهردای ها و دهیاری ها عوارض وجوهی است که پرداخت می شود. ثانیاً قدرالسهم در زمانی که با توافق به وجه رایج تبدیل می شود، متأثّر از قیمت و بهای زمین است و حتی در طول سال هم متأثّر از نرخ تورم، ممکن است تغییر کند. درحالی که عوارض تعرفه ای است که در سال قبل برای سال جاری تصویب می شود و در طول سال ثابت است. ثالثاً چون قدرالسهم متأثر از قیمت زمین است، توافق بر سر آن مستلزم اخذ نظر کارشناسی در خصوص بهای زمین است. در حالی که میزان عوارض را با اخذ نظر کارشناسی تعیین نمی نمایند. بر این مبادی و با توجه به این که حسب تبصره (۱) ماده ۱۰ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ منحصر در رسیدگی به اختلافات ناشی از عوارض است؛ موجبی جهت ورود آن کمیسیون به اختلافات مربوط به قدرالسهم تفکیک وجود نداشته شکایت شکات را وارد و ثابت تشخیص و مستنداً به بند ۲ ماده ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ورود شکایت و نقض بلاارجاع رأی کمیسیون ماده ۷۷ صادر و اعلام می دارد. این رأی قطعی است.»
ب: از طرفی شعبه ۳۶ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقای ابراهیم دیرینه سقین سرا به خواسته اعتراض به رأی کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۷۲۴۱۷۷ مورخ ۱۴/۱۱/۱۴۰۳ به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است:
«با لحاظ این که اقدامات انجام شده توسط طرف شکایت (شهرداری تبریز) در مراحل رسیدگی اداری و رعایت امور شکلی و فرآیند دادرسی و نیز توجه به موارد ادّعایی و صدور رأی مورد شکایت به شماره ۳۵۸/۴۹ مورخ ۰۵/۰۶/۱۴۰۳ صادره از کمیسیون ماده ۷۷ منطبق با مفاد قانون بوده و در خصوص موضوع، علاوه بر موارد ذکر شده اقداماتی از قبیل توجّه به مفاد قانون و مصوبات مربوط به مطالبه عوارض و این که عوارض اخذ شده به موجب رأی معترضٌ عنه راجع به عوارض تفکیک جدید در سهم شاکی بوده و عوارض سابق اخذ شده مربوط به تفکیک قبل از تعیین سهم شاکی بوده است و عوارض مضاعف در این مصداق ندارد، در جهت نیل به عدالت و واقعیت صورت پذیرفته است و در راستای اجرای مفاد تبصره های ۲ و ۳ ماده ۳ و ماده ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب ۱۴۰۲، دلیلی مبنی بر نقض قوانین و مقرّرات و تخلّف از آنها که موجب مخدوش بودن فرآیند رسیدگی و رأی موضوع شکایت باشد، اقامه نگردید، فلذا به استناد مواد مرقوم الذکر با تأیید رأی صادره از مرجع اداری به شرح فوق الاشاره، حکم به رد شکایت صادر می نماید. رأی صادره قطعی است».
با احراز تعارض آرا توسط رئیس دیوان عدالت اداری، پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۲/۰۲/۱۴۰۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف. تعارض بین رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۷۲۴۱۷۷ مورخ 1403/11/14 صادره از شعبه سی و ششم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۴۱۳۳۱۷ مورخ 1404/2/21 اصداری از شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری از حیث صلاحیت یا عدم صلاحیت کمیسیون موضوع ماده ۷۷ قانون شهرداری در رسیدگی به اختلافات مربوط به قیمت روز قدرالسهم ناشی از تفکیک زمین (موضوع تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی ۲۸/۰۱/۱۳۹۰) محرز است.
ب. اولاً مطابق فراز نخست بند (الف) ذیل تبصره ۱ از ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال ۱۴۰۱، عوارض «وجوهی است كه برای تأمین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیرمنقول مطابق قوانین و مقرّرات تعیین می گردد»، حال آنکه قدرالسهم، بالذات درصدی از مساحت زمین است.
ثانیاً مبنای محاسبه عوارض به موجب جزء ۷ ذیل بند (الف) تبصره ۱ ماده صدرالذکر، «قیمت های معاملاتی موضوع ماده ۶۴ قانون مالیات های مستقیم مصوّب 1366/12/3 با اصلاحات و الحاقات بعدی و تبصره های آن» است، اما قدرالسهم و سرانه براساس قیمت روز عرصه و برمبنای نظر کارشناس تعیین می شود. ثالثاً بر پایه تبصره ۲ ماده ۲ قانون مذکور، عوارض باید پس از طی مراحل قانونی، حداکثر تا پایان بهمن ماه برای اجرا در سال بعد به اطلاع عموم برسد.
بنابراین عوارض در طول سال بعد به صورت مبلغی ثابت از مؤدیان اخذ می شود، لیکن قدرالسهم متأثر از بهای زمین است و ممکن است در طول سال، چندین مرتبه دستخوش تغییر شود. رابعاً ضمانت اجرای تأخیر در پرداخت عوارض مستند به ماده ۱۰ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، تعیین جریمه حداکثر تا میزان ۲۴ درصد خواهد بود، در حالی که در مورد قدرالسهم بدین شکل نیست و کارشناس میزان آن را به قیمت روز محاسبه می کند.
همچنین ضمانت اجرای عدم پرداخت عوارض، برابر تبصره های ۲ و ۳ ماده اخیرالذکر، در مواردی که مستند به اسناد قطعی بوده و یا به دلیل صدور رأی از کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری باشد، در حكم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا بوده و طبق مقرّرات مربوط به اجرای مفاد اسناد رسمی عمل می شود و به وسیله اداره ثبت اسناد قابل وصول است. اما عدم پرداخت قدرالسهم، اصولاً به مخالفت شهرداری با عمل تفکیک منجر می شود.
ضمناً قدرالسهم ناشی از تفکیک عرصه، بهای خدمات نیز محسوب نمی شود. زیرا وفق بند (ب) تبصره ۱ ذیل ماده ۲ قانون فوق الذکر، بهای خدمات «كارمزدی است كه شهرداری، سازمان ها، مؤسسات و شركت های وابسته به شهرداری ها و یا دهیاری ها در چهارچوب قوانین و مقرّرات در ازای ارائه خدمات مستقیم، وصول می كنند» و این در حالی است که شهرداری در قدرالسهم و سرانه، خدمتی که عوض آن دریافت قدرالسهم باشد ارائه نمی دهد تا استحقاق دریافت ما به ازای آن را داشته باشد.
از طرفی آراء ابطالی هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه های ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۷۵۵۲۸۲ مورخ 1403/7/24 و ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۴۷۰۸۰۵ مورخ 1404/6/18 که مقرّر می دارد: «تسری شمول عنوان قدرالسهم ناشی از تفکیک به عنوان عوارض فاقد هرگونه مستند و مجوز قانونی است»، مؤید استدلال های پیش گفته است. خامساً لفظ «اختصاصی» در عنوان «مراجع اختصاصی اداری» بدین معناست که این مراجع برای رسیدگی به یک موضوع خاص ایجاد شده اند و از این رو صلاحیت آنها در برابر دادگاه های دادگستری و شعب دیوان عدالت اداری، صلاحیتی استثنایی است و از آنجا که استثناء را باید به قدر متیقّن آن حمل نمود لذا در مقام تردید، صلاحیت این مراجع (از جمله کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری) را باید به صورت مضیّق تفسیر کرد. بنا به مراتب فوق، رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۴۱۳۳۱۷ مورخ 1404/2/21 صادره از شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، صحیح و منطبق با موازین قانونی است.
این رأی براساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب 1402/2/10 برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیات های تخصصی و هیات عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم الاتباع است.
پرسش‌های متداول درباره تفاوت قدرالسهم و عوارض تفکیک
آیا قدرالسهم شهرداری همان عوارض تفکیک است؟
خیر. قدرالسهم ناشی از تفکیک، اصولاً درصدی از مساحت زمین است؛ در حالی که عوارض، وجهی است که بر اساس قوانین و مقررات تعیین و دریافت می‌شود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه مورخ ۲۲/۰۲/۱۴۰۵ این دو عنوان را از نظر ماهیت حقوقی متفاوت دانسته است.
آیا شهرداری می‌تواند قدرالسهم را به‌عنوان عوارض تفکیک مطالبه کند؟
صرف عنوان‌گذاری شهرداری، ماهیت حقوقی مطالبه را تغییر نمی‌دهد. مطالبه باید با توجه به مبنای قانونی، موضوع و نحوه محاسبه آن بررسی شود. قدرالسهم موضوع ماده ۱۰۱ را نمی‌توان صرفاً با تغییر عنوان، عوارض محسوب کرد.
قیمت روز قدرالسهم چگونه تعیین می‌شود؟
قدرالسهم در اصل به‌صورت درصدی از مساحت زمین تعیین می‌شود. در صورت توافق مالک و شهرداری بر دریافت توجه به‌جای زمین، معادل نقدی آن بر اساس قیمت روز عرصه و با توجه به نظر کارشناسی تعیین خواهد شد.
همچنین در تبصره چهار ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری آمده است:
در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین موردتفکیک و افراز میسر نباشد، شهرداری می‌تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.
آیا کمیسیون ماده ۷۷ صلاحیت رسیدگی به اختلاف درباره قیمت روز قدرالسهم را دارد؟
خیر. مطابق رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1405/2/22، اختلاف درباره قیمت روز قدرالسهم ناشی از تفکیک، اختلاف درباره عوارض یا بهای خدمات نیست و در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قرار نمی‌گیرد.
آیا اختلاف درباره عوارض تفکیک در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ است؟
اگر موضوع اختلاف واقعاً مربوط به عوارض یا بهای خدمات شهرداری باشد، رسیدگی به آن در حدود مقررات قانونی می‌تواند در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قرار گیرد. اما باید میان عوارض و قدرالسهم ناشی از تفکیک تفاوت قائل شد.
آیا شهرداری می‌تواند معادل نقدی قدرالسهم را بر اساس قیمت روز زمین محاسبه کند؟
در صورت تحقق شرایط قانونی و توافق مالک و شهرداری بر دریافت وجه به‌جای زمین، معادل نقدی قدرالسهم بر اساس قیمت روز عرصه تعیین می‌شود. این موضوع با تعیین و وصول عوارض بر اساس تعرفه سالانه متفاوت است.
آیا رأی جدید هیأت عمومی برای شعب دیوان و مراجع اداری لازم‌الاتباع است؟
بله. رأی صادرشده در مقام رفع تعارض، بر اساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری، در حدود موضوع و مفاد آن برای شعب دیوان و مراجع اداری لازم‌الاتباع است.
جمع‌بندی؛ قدرالسهم و عوارض تفکیک دو مطالبه با ماهیت متفاوت‌اند
یکی از نکات مهم در رسیدگی به اختلافات مالی مالکان با شهرداری، تشخیص ماهیت حقوقی مبلغ مورد مطالبه است. هر مبلغی که شهرداری در جریان تفکیک زمین مطالبه می‌کند، لزوماً عوارض نیست و نمی‌توان همه این مطالبات را در قالب عوارض یا بهای خدمات تحلیل کرد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در بالا، با بررسی تفاوت قدرالسهم و عوارض تفکیک، اعلام کرده است که قدرالسهم ناشی از تفکیک، بالذات درصدی از مساحت زمین است و با عوارض و بهای خدمات تفاوت دارد.
بر همین اساس، اختلاف درباره قیمت روز قدرالسهم نیز در صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری نیست.
اهمیت عملی این رأی در آن است که مالکان و سازندگان، پیش از اعتراض به مطالبه شهرداری، باید عنوان و ماهیت حقوقی آن را به‌درستی تشخیص دهند؛ زیرا مرجع صالح برای رسیدگی به اختلاف نیز با توجه به همین ماهیت تعیین می‌شود.
⚖️ در اختلافات مربوط به تفکیک زمین، تشخیص اینکه مطالبه شهرداری عوارض است یا قدرالسهم، فقط یک بحث اصطلاحی نیست؛ بلکه می‌تواند مسیر قانونی اعتراض و رسیدگی را تغییر دهد.
نویسنده: مسعود فریدنی
وکیل پایه یک دادگستری | متخصص و پژوهشگر حقوق شهری
تاریخ نگارش مقاله: شنبه 9 آبان 1405