آیا پرسنل بانک های خصوصی جزو مامورین به خدمات عمومی هستند؟

مامورین به خدمات عمومی از نظر مفهوم و دایره شمول آن بر کارکنان برخی اشخاص حقوقی مانند بانک های خصوصی مورد اختلاف بوده است.

در اینجا به بهانه نقد رای جدید اصداری از هیات عمومی عالی کشور (که به باور ما بیشتر بر اساس مصالح اقتصادی و اجتماعی صادر گردیده است و نه نصوص قانونی) به بیان جزیی مسائلی مانند تعریف خدمات عمومی در حقوق اداری و اینکه خدمات عمومی چیست و استفاده از متن قانون راجع به محاکمه و مجازات مامورین به خدمات عمومی می پردازیم.

توضیح اینکه اختلاف نظر دادگاه ها در خصوص ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی(بخش تعزیرات) و شمول یا عدم شمول عبارت « مامورین به خدمات عمومی»مصرح در این ماده قانونی ،بوده است.

در این ماده می خوانیم:

«هر یک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمانها یا شوراها و یا شهرداریها و موسسات و شرکتهای دولتی و یا وابسته به دولت و یا‌نهادهای انقلابی و بنیادها و موسساتی که زیر نظر ولی فقیه اداره میشوند و دیوان محاسبات و موسساتی که به کمک مستمر دولت اداره میشوند و یا‌دارندگان پایه قضائی و بطور کلی اعضا و کارکنان قوای سه‌گانه و همچنین نیروهای مسلح و مامورین به خدمات عمومی اعم از رسمی و غیر رسمی ‌وجوه نقدی یا مطالبات یا حوالجات یا سهام و سایر اسناد و اوراق بهادار یا سایر اموال متعلق به هر یک از سازمانها و موسسات فوق‌الذکر یا اشخاصی ‌که بر حسب وظیفه به آنها سپرده شده است را مورد استفاده غیر مجاز قرار دهد بدون آنکه قصد تملک آنها را به نفع خود یا دیگری داشته باشد،‌متصرف غیر قانونی محسوب و علاوه بر جبران خسارات وارده و پرداخت اجرت‌المثل به شلاق تا (۷۴) ضربه محکوم می‌شود و در صورتیکه منتفع‌شده باشد علاوه بر مجازات مذکور به جزای نقدی معادل مبلغ انتفاعی محکوم خواهد شد و همچنین است در صورتیکه به علت اهمال یا تفریط‌ موجب تضییع اموال و وجوه دولتی گردد و یا آن را به مصارفی برساند که در قانون اعتباری برای آن منظور نشده یا در غیر مورد معین یا زائد بر اعتبار‌مصرف نموده باشد».

در زیر طی چند بند به ارائه موضوع می پردازیم:

1-رای دیوان عالی کشور در مورد شمول مفهوم مامورین به خدمات عمومی به کارکنان بانک های خصوصی

عین گزارش و رای در زیر درج می گردد:

مقدمه:جلسه هیأت ‌عمومی دیوان عالی کشور در مورد پرونده وحدت رویه ردیف ۳۶/۹۹ رأس ساعت ۸:۳۰ روز سه‌شنبه، مورخ ۱۳۹۹/۷/۱۵ به ‌ریاست حجت‌الاسلام‌ والمسلمین جناب آقای سیداحمد مرتضوی مقدّم، رئیس محترم دیوان ‌‌عالی ‌‌کشور و با حضور حجت‌الاسلام‌ والمسلمین جناب آقای سید محسن موسوی، نماینده محترم دادسـتان ‌کل‌ کشور و با شرکت آقایان رؤسا، مستشاران و اعضای ‌معاون کلیه شعب دیوان‌عالی‌کشور، در سالن هیأت‌ عمومی تشکیل شد و پس از تلاوت آیاتی از کلام الله مجید و قرائت گزارش ‌پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکت‌‌کننده در خصوص مورد و استماع نظر نماینده محترم دادستان ‌کل‌ کشور که به ‌ترتیب‌ ذیل منعکس ‌می‌گردد، به ‌صدور رأی وحدت‌ رویه ‌قضایی شماره ۷۹۸ ـ ۱۳۹۹/۷/۱۵ منتهی گردید.

الف) گزارش پرونده

به استحضار می‌رساند، دادستان محترم عمومی و انقلاب مرکز استان یزد، با اعلام اینکه از سوی شعب چهاردهم و یازدهم دادگاه تجدیدنظر استان یزد در خصوص شمول بزه موضوع ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ بر کارکنان بانک‌های غیردولتی، آراء مختلف صادر شده است، درخواست طرح موضوع را در هیأت عمومی دیوان عالی کشور نموده است که گزارش امر به شرح ذیل تقدیم می‌شود:

الف) به حکایت دادنامه شماره ۰۲۵۶ ـ ۱۳۹۸/۲/۲۸ شعبه ۱۰۹ دادگاه کیفری دو شهر یزد، در خصوص اتهام ۱. آقای هادی… (رئیس شعبه بانک صادرات …) و ۲. آقای عباس … (رئیس وقت شعبه بانک صادرات …) دایر بر تصرف غیرقانونی نسبت به اموال بانک صادرات، چنین رأی داده شده است: «… در خصوص اتهام دیگر متهم ردیف اول دایر بر تصرف غیرقانونی نسبت به اموال بانک صادرات در خصوص برداشت مبلغ ۱/۴۵ میلیارد ریال از صندوق بانک برای تأمین سهم‌الشرکه مشتری در تسهیلات آقای محمدتقی… و اتهام متهم ردیف دوم دایر بر تهیه گزارش بازدید خلاف واقع که منجر به اعطای دو فقره تسهیلات فروش اقساطی به شرکت … جمعاً به مبلغ ۱۱/۹ میلیارد ریال گردیده است، دادگاه با توجه به جمیع محتویات پرونده و دلایل موجود … بزهکاری متهمان را محرز و مسلّم دانسته و به استناد مواد ۵۴۰ و ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی هرکدام از متهمان با توجه به گستره نقض وظیفه[شان] به تحمل ۷۴ ضربه شلاق تعزیری محکوم می‌گردند.» که پس از تجدیدنظرخواهی از این رأی، شعبه چهاردهم دادگاه تجدیدنظر استان یزد به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۳۰۸۸۰۰۱۵۱ ـ ۱۳۹۸/۵/۱۴ چنین رأی داده است:

«… نظر به اینکه از ناحیه تجدیدنظرخواهان اعتراض موجه و مدللی که موجبات نقض اساس دادنامه تجدیدنظرخواسته در قسمت مورد اعتراض را ایجاب نماید به عمل نیامده و دادنامه یاد شده نیز از جهت رعایت اصول و تشریفات رسیدگی و مطابقت با محتویات پرونده و موازین قانونی فاقد اشکال است؛ علی‌هذا با رد تجدیدنظرخواهی نامبردگان نظر به فقد سابقه کیفری آنان که استحقاق تخفیف در مجازات را دارند مستنداً به ماده ۴۵۹ قانون آیین دادرسی کیفری و مواد ۳۷ و ۳۸ قانون مجازات اسلامی ۱۳۹۲ مجازات شلاق هر یک از نامبردگان را به پرداخت بیست‌میلیون ریال جزای نقدی تبدیل و دادنامه تجدیدنظرخواسته را اساساً تأیید می‌نماید».

ب) به حکایت دادنامه شماره ۱۵۰۴ ـ ۱۳۹۸/۱۱/۲۳ شعبه ۱۰۷ دادگاه کیفری دو شهر یزد، در خصوص اتهام ۱.آقای ابوالفضل … (رئیس شعبه بانک صادرات…) و ۲. آقای سیدمجتبی (کارشناس مسئول وقت حوزه مالی) دایر بر تضییع اموال و وجوه به علت اهمال و صرف وجوه در غیرموارد معین، چنین رأی داده شده است:«… عمده دفاعیات در دو بخش است: بخش اول بر این اساس که اقدامات مطابق با مجوز قانونی است که به نظر این دادگاه بلاوجه است؛ … و بخش دوم دفاعیات این است که بانک صادرات یک بانک خصوصی است، لذا موضوع منصرف از ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ است که این دفاع نیز بلاوجه است؛ زیرا در ماده مذکور به مأمورین خدمات عمومی اشاره گردیده است و نظر به اینکه بانک‌ها اعم از اینکه دولتی باشند یا خصوصی، خدمات عمومی ارائه می‌دهند، لذا کارمندان نیز در صورت ارتکاب بزه با شرایط قانونی مشمول ماده فوق‌الذکر هستند، لذا دادگاه بزه انتسابی به متهمان را ثابت دانسته [و] به استناد ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ هریک از نامبردگان را به تحمل هفتاد ضربه شلاق تعزیری (بزه درجه ۶) محکوم و اعلام می‌نماید» که پس از تجدیدنظرخواهی از این رأی، شعبه یازدهم دادگاه تجدیدنظر استان یزد به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۳۰۷۲۰۰۱۸۵ ـ ۱۳۹۹/۲/۱۳ چنین رأی داده است:

«…با توجه به اینکه ماده ۵۹۸ قانون مرقوم ذیل فصل سیزدهم قانون مجازات اسلامی و تحت عنوان تعدیات مأمورین دولتی نسبت به دولت آمده است و مأمورین به خدمات عمومی مشمول این ماده دانسته شده‌اند؛ در حالی که بانک صادرات، یک بانک خصوصی بوده و ایراد وارد شده از سوی متهمین و وکیل ایشان مبنی بر اینکه بانک صادرات خصوصی بوده و کارکنان و کارمندان آن مشمول ماده قانونی مرقوم نمی‌باشند، به‌نظر موجه می‌باشد؛ زیرا در مقام تعیین مجازات و در جهت تفسیر مضیق قوانین کیفری و تفسیر به نفع متهم، این اقتضاء وجود دارد که افرادی که مشمول قانون هستند، دقیقاً مشخص باشند و در موارد شک، به موارد منصوص قانونی اکتفاء گردد؛ در حالی که چنانچه خلاف این قاعده تفسیر صورت گیرد، ممکن است افراد دیگری که در بخش‌های خصوصی، خدمات عمومی انجام می‌دهند نیز مشمول ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی شوند؛ در حالی که از ماده قانونی مرقوم چنین برداشتی صورت نمی‌گیرد. از طرف دیگر یکی از اهداف خصوصی‌سازی بانک‌های دولتی، این بوده که نظارت دولت بر این بخش‌ها نیز به همان بخش‌های خصوصی واگذار شده و بانک‌های خصوصی، خود وظیفه اداره و نظارت را بر اساس منافع بانک بر عهده گیرند و در این پرونده نیز هیچ‌گونه شکایت و درخواست غرامتی از سوی بانک مذکور صورت نگرفته و حتی از نامه سرگروه بازرسی و تطبیق بانک صادرات استان یزد (صفحه ۲۰۳ پرونده) برمی‌آید که اقدامات متهمین به دستور مدیران وقت بانک مذکور به عمل آمده است. علی‌هذا دادگاه با توجه به مراتب فوق و با بررسی اوراق و محتویات پرونده، من حیث المجموع، بزه انتسابی به متهمین و تطبیق اعمال ارتکابی توسط ایشان با ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی را محرز و مسلم ندانسته و به استناد بند ب ماده ۴۵۵ قانون آیین دادرسی کیفری، ضمن نقض دادنامه مذکور در قسمت محکومیت متهمین، حکم به برائت ایشان صادر و اعلام می‌نماید.»

چنانکه ملاحظه می‌شود، شعب چهاردهم و یازدهم دادگاه تجدیدنظر استان یزد در خصوص شمول بزه موضوع ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ بر کارکنان بانک غیردولتی، اختلاف نظر دارند به گونه‌ای که شعبه چهاردهم با اعتقاد به شمول ماده مذکور بر کارکنان بانک غیردولتی دادنامه بدوی را تأیید کرده است، در حالی که شعبه یازدهم با اعتقاد به اینکه کارکنان بانک‌های غیردولتی مأمور به خدمات دولتی تلقی نمی‌شوند و در نتیجه خارج از شمول این ماده می‌باشند، دادنامه بدوی را نقض و حکم برائت صادر کرده است.

بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط از قانون محقق شده است، لذا در اجرای ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری به منظور ایجاد وحدت رویه قضایی، طرح موضوع در جلسه هیأت عمومی دیوان عالی کشور درخواست می‌گردد .

معاون قضایی دیوان عالی کشور در امور هیأت عمومی ـ غلامعلی صدقی

ب) نظریه نماینده دادستان کل کشور

احتراماً، در خصوص پرونده وحدت رویه قضایی ردیف ۳۶/۹۹ هیأت عمومی دیوان عالی کشور به نمایندگی از دادستان محترم کل کشور به شرح آتی اظهار عقیده می‌گردد:

۱.شعبه چهاردهم دادگاه تجدیدنظر استان یزد بزه تصرف غیرقانونی موضوع ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ را بر کارکنان بانک غیردولتی صادرات قابل اعمال دانسته است، اما شعبه یازدهم دادگاه مذکور، چنین اعتقادی ندارد.

۲. مطابق ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ مشمولین حکم مقنن: «هر یک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمان‌ها یا شوراها و یا شهرداری‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و یا وابسته به دولت و یا نهادهای انقلاب و بنیادها و مؤسساتی که زیر نظر ولی فقیه اداره می‌شوند و دیوان محاسبات و مؤسساتی که به کمک مستمر دولت اداره می‌شوند و یا دارندگان پایه قضایی و به طور کلی اعضا و کارکنان قوای سه گانه و همچنین نیروهای مسلح و مأمورین به خدمات عمومی اعم از رسمی و غیررسمی …» می‌باشند. بر این اساس ملاک دولتی بودن یا دولتی نبودن، عمومی بودن یا عمومی نبودن نیست، چه اینکه به تصریح مؤسساتی که به کمک مستمر دولت اداره می‌شوند هر نوع مؤسسه‌ای را می‌تواند شامل شود.

۳. بانک صادرات که در ماهیت فعلی شرکت خصوصی می‌باشد شامل هیچ کدام از مصادیق مصرح در ماده ۵۹۸ قانون یادشده نمی‌باشد و اقتضای تفسیر مضیق قوانین کیفری این است که به قدر متیقن اکتفاء شود و از توسعه بلاوجه دامنه شمول قاعده کیفری اجتناب گردد.

۴. وضع ماده ۵۹۸ قانون مذکور در فصل سیزدهم تحت عنوان «تعدیات مأمورین دولتی نسبت به دولت» قرینه دیگریست که نمی‌توان احکام قانونی فصل مذکور را به اشخاص حقوق خصوصی اعمال نمود مگر اینکه نص صریح مخالف وجود داشته باشد که در مانحن‌فیه چنین نصی وجود ندارد.

بر این اساس رأی صادره از شعبه یازدهم دادگاه تجدیدنظر استان یزد مطابق موازین قانونی تشخیص و قابل تأیید است.

ج) رأی وحدت‌ رویه شماره ۷۹۸ ـ ۱۳۹۹/۷/۱۵ هیأت‌ عمومی دیوان ‌عالی ‌کشور

مطابق ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ مأمورین به خدمات عمومی همانند کارکنان دولت مشمول حکم مقرر در خصوص تصرف غیرقانونی نسبت به وجوه یا سایر اموال سپرده شده به آنها برحسب وظیفه هستند. کارکنان بانک‌های خصوصی که تحت نظارت بانک مرکزی، به ارائه خدمات گسترده پولی و بانکی به مردم می‌پردازند، از مصادیق مامورین به خدمات عمومی محسوب می‌شوند و مشمول مجازات مقرر در ماده فوق‌الذکر هستند. بر این اساس، رأی شعبه ۱۴ دادگاه تجدیدنظر استان یزد تا حدی که با این نظر انطباق دارد به اکثریت آراء، صحیح و قانونی تشخیص داده می‌شود. این رأی طبق ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات بعدی در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور، دادگاه‌ها و سایر مراجع اعم از قضایی و غیر آن لازم‌الاتباع است.

2-تعریف مامورین خدمات عمومی

هر چند که با توجه به لازم الاجرا و الاتباع بودن رای وحدت رویه برای همگان، تفسیر مخالف پذیرفتنی نیست،با این حال، رای صادره صحیح به نظر نمی رسد و نظر نماینده دادستان متناسب تر با خواست قانونگذار می باشد.

در تایید نظر نماینده دادستان می توان به دو نکته دیگر توجه کرد:

نخست:  سابقه قانونگذاری و منظور قانونگذار از تعبیر “مامورین به خدمات عمومی” مثلا در قانون زیر:

قانون راجع به محاکمه و مجازات مأمورین به خدمات عمومی ‌مصوب 6 اردیبهشت ماه 1315

‌ماده اول – مأمورین به خدمات عمومی از حیث جرائم مذکور در فصل چهارم از باب دوم قانون مجازات عمومی و از حیث صلاحیت دیوان جزای‌عمال دولت در حکم مأمورین دولتی خواهند بود.

‌ماده دوم – محاکم اداری مأمورین به خدمات عمومی مطابق نظامنامه خواهد بود که به تصویب هیأت وزراء می‌رسد.

‌ماده سوم – مأمورین به خدمات عمومی کسانی هستند که در مؤسسات ذیل خدمت می‌کنند:

1 – مؤسسات خیریه که بر حسب ترتیب وقف یا وصیت تولیت آنها با پادشاه عصر است.

2 – مؤسسات خیریه و مؤسسات عام‌المنفعه که دولت یا شهرداری اداره می‌کند و یا تحت نظر دولت اداره می‌شود.

3 – مؤسسات انتفاعی دولت یا مؤسسات انتفاعی دیگر که تحت نظر دولت اداره می‌شود.

این قانون که مشتمل بر سه ماده است در جلسه ششم اردیبهشت ماه یک هزار و سیصد و پانزده به تصویب مجلس شورای ملی رسید./رییس مجلس شورای ملی – حسن اسفندیاری

دوم اینکه به نظر می رسد هیات عمومی بر اساس مصلحت نظر داده، حال آنکه چنین تفسیر خلافی، موجب بی ثباتی قضایی خواهد شد، برای نظارت و تعقیب متخلفین کارکنان بانک های خصوصی می توان از مقررات قانون تجارت در مورد شرکت های تجاری و آیین نامه و مقررات خاص هر بانک و بانک مرکزی استفاده نمود. کارکنان بانک های خصوصی ، مامور عمومی محسوب نمی شوند، پرسنل اداری یک شرکت تجاری غیردولتی می‌باشند.

3- کمک از سایر قوانین برای درک مفهوم مامورین به خدمات عمومی

در ادامه به ذکر دو مستند قانونی دیگر مرتبط با مفهوم مامورین به خدمات عمومی می پردازیم.

در بند «ب» ماده یک قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰/۰۸/۰۷ مجمع تشخیص مصلحت نظام می خوانیم: مؤسسات خصوصی حرفه‌ای عهده‌دار مأموریت عمومی، مؤسسات غیردولتی می‌باشند که مطابق قوانین و مقررات، بخشی از وظایف حاکمیتی را بر عهده دارند نظیر کانون کارشناسان رسمی دادگستری، سازمان نظام پزشکی و سازمان نظام مهندسی.

ملاحظه می گردد معیار ایفاء و بر عهده گرفت« بخشی از وظایف حاکمیتی» در این ماده تعیین کننده تشخیص مؤسسات خصوصی حرفه‌ای عهده‌دار مأموریت عمومی است.

اما امور حاکمیتی چیست؟

در این باره ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر داشته است:

امور حاکمیتی: آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی شود.

از قبیل:

الف- سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت در بخش های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی.

ب- برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و باز توزیع درآمد.

ج- ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم.

د- فراهم نمودن زمینه ها و مزیت های لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری

ه- قانونگذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضایی.

و- حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی

ز- ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی، اسلامی

ح- اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی

ط- حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی

ی- تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت کشور

ک- ارتقای بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماریها و آفت‌های واگیر، مقابله و کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحران های عمومی

ل- بخشی از امور مندرج در مواد 9، 10 و 11 این قانون نظیر موارد مذکور در اصول بیست و نهم و سی ام قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی و تعاونی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیأت وزیران امکانپذیر نمی باشد.

م- سایر مواردی که با رعایت سیاست های کلی مصوب مقام معظم رهبری به موجب قانون اساسی در قوانین عادی جز‌ء این امور قرار می گیرد.

با توجه به تعریف امور حاکمیتی در ماده هشت قانون مدیریت خدمات کشوری، فعالیت انتفاعی و تجاری بانک های خصوصی مشمول امور حاکمیتی نیست و در نتیجه برداشت و تفسیر هیات عمومی دیوان از مفهوم مامورین به خدمات عمومی صحیح به نظر نمی رسد.

این مطلب در خصوص رای دیوان عالی کشور راجع به شمول مفهوم مامورین به خدمات عمومی به کارکنان بانک های خصوصی توسط مسعود فریدنی (وکیل پایه یک دادگستری) تدوین گردیده است.