یکی از اشتباهات رایج در معاملات ملکی، مشارکت در ساخت و سرمایه‌گذاری در حوزه ساختمان این است که برخی مالکان و سازندگان تصور می‌کنند هرگاه شهرداری برای ملکی پروانه ساختمانی مسکونی صادر کند، کاربری آن ملک نیز به صورت قانونی مسکونی شده است.
این برداشت در بسیاری از موارد نادرست است و می‌تواند موجب بروز اختلافات حقوقی، مشکلات ثبتی و حتی زیان‌های مالی قابل توجه شود. به ویژه در مورد املاکی که در طرح‌های عمومی و عمرانی قرار دارند، باید میان «اعمال حقوق مالکانه» و «تغییر کاربری» تفاوت قائل شد.
در این مقاله به بررسی این موضوع بر اساس قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها، آرای دیوان عدالت اداری و مقررات شهرسازی می‌پردازیم.
قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها چه می‌گوید؟
بر اساس ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب سال ۱۳۶۷، دستگاه‌های اجرایی و شهرداری‌ها مکلف هستند پس از اعلام رسمی طرح، ظرف مدت هجده ماه نسبت به انجام معامله، انتقال سند و پرداخت بهای ملک اقدام کنند.
با این حال، در عمل بسیاری از طرح‌های عمومی و عمرانی در مهلت مقرر اجرا نمی‌شوند و تملک املاک سال‌ها به تعویق می‌افتد. به همین دلیل قانون‌گذار در تبصره ۱ این قانون، از حقوق مالکان حمایت کرده است.
مطابق تبصره ۱، اگر اجرای طرح بر اساس برنامه زمان‌بندی مصوب حداقل پنج سال به تعویق افتاده باشد، مالک از کلیه حقوق مالکانه از جمله احداث بنا، تجدید بنا، افزایش بنا، تعمیر، فروش، اجاره و رهن برخوردار خواهد بود.
اما نکته مهم این است که قانون صرفاً از «حقوق مالکانه» سخن گفته و هیچ اشاره‌ای به تغییر کاربری نکرده است.
آیا عدم اجرای طرح موجب از بین رفتن کاربری مصوب می‌شود؟
پاسخ این پرسش منفی است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه وحدت رویه شماره ۱۰۲ مورخ 1391/2/25 به صراحت اعلام کرده است که قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها دلالتی بر ابطال طرح‌های عمومی و عمرانی ندارد.
به بیان ساده‌تر، اگر دستگاه اجرایی یا شهرداری در مهلت مقرر قانونی نسبت به اجرای طرح اقدام نکند، طرح مصوب از بین نمی‌رود و کاربری تعیین‌شده در آن نیز خودبه‌خود تغییر نمی‌کند.
آنچه قانون برای مالک پیش‌بینی کرده، امکان بهره‌مندی از حقوق مالکانه است؛ نه حذف یا تغییر کاربری مصوب.
تفاوت میان اعمال حقوق مالکانه و تغییر کاربری
یکی از مهم‌ترین نکات حقوق شهری، تفکیک میان این دو مفهوم است.
اعمال حقوق مالکانه به این معناست که مالک بتواند از برخی اختیارات قانونی خود مانند احداث بنا، فروش، اجاره یا بهره‌برداری از ملک استفاده کند.
اما تغییر کاربری به معنای تبدیل قانونی یک نوع استفاده از زمین به نوعی دیگر است؛ برای مثال تبدیل کاربری آموزشی به مسکونی یا تبدیل کاربری فضای سبز به تجاری.
این دو مفهوم آثار حقوقی کاملاً متفاوتی دارند و نباید با یکدیگر اشتباه گرفته شوند.
آیا صدور پروانه ساختمانی به معنای تغییر کاربری است؟
در بسیاری از پرونده‌ها مشاهده می‌شود که شهرداری به استناد تبصره ۱ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌ها، برای ملک پروانه ساختمانی صادر می‌کند.
برخی افراد از این موضوع نتیجه می‌گیرند که کاربری زمین نیز تغییر کرده است.
این نتیجه‌گیری الزاماً صحیح نیست.
صدور پروانه ساختمانی ممکن است به مالک اجازه احداث بنا بدهد، اما مرجع تعیین یا تغییر کاربری نیست. کاربری اراضی در طرح‌های توسعه شهری تعیین می‌شود و تغییر آن نیز تابع تشریفات قانونی خاص خود است.
بنابراین ممکن است برای ملکی که در کاربری آموزشی، ورزشی یا سایر کاربری‌های عمومی قرار دارد، پروانه ساختمانی صادر شود؛ اما این موضوع به تنهایی دلیل تغییر کاربری زمین نخواهد بود.
بیشتر بدانید: عوارض تجدید پروانه ساختمانی
مرجع قانونی تغییر کاربری ملک کدام است؟
مطابق ماده ۱۷ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مصوب سال ۱۴۰۱، شهرداری‌ها موظف به رعایت طرح تفصیلی هستند.
همچنین تغییر کاربری اراضی برخلاف طرح تفصیلی صرفاً با تصویب کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران امکان‌پذیر است.
در نتیجه، صدور پروانه ساختمانی توسط شهرداری به خودی خود جایگزین فرآیند قانونی تغییر کاربری نیست.
نظر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
اهمیت این موضوع به اندازه‌ای بوده است که شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نیز در سال ۱۴۰۱ در بند ۵ مصوبه مربوط به نحوه اعمال حقوق مالکانه در املاک واقع در طرح‌های دولتی تصریح کرده است:
«اعمال حقوق مالکانه در طرح‌های مصوب شهری موجل، کاربری مصوب را تغییر نمی‌دهد.»
این عبارت، یکی از صریح‌ترین مستندات حقوقی در تفکیک میان اعمال حقوق مالکانه و تغییر کاربری محسوب می‌شود.
ملاک تشخیص کاربری واقعی ملک چیست؟
یکی دیگر از اشتباهات رایج آن است که برخی افراد تصور می‌کنند عنوان مندرج در سند مالکیت یا حتی پروانه ساختمانی، ملاک قطعی تشخیص کاربری است.
در حالی که در بسیاری از موارد، ملاک اصلی آخرین طرح توسعه شهری مصوب است.
به همین دلیل پیش از خرید، مشارکت در ساخت یا سرمایه‌گذاری، بهتر است آخرین وضعیت کاربری ملک از مراجع ذی‌صلاح استعلام شود. در صورت وجود ابهام نیز می‌توان از کارشناسان متخصص شهرسازی و برنامه‌ریزی شهری استفاده کرد.
نتیجه‌گیری
اعمال حقوق مالکانه در املاک واقع در طرح‌های عمومی و عمرانی، با تغییر کاربری تفاوت اساسی دارد. عدم اجرای طرح در مهلت قانونی، موجب ابطال طرح یا تغییر خودکار کاربری نمی‌شود. همچنین صدور پروانه ساختمانی لزوماً به معنای مسکونی شدن یا تغییر کاربری زمین نیست.
بنابراین مالکان، سازندگان و سرمایه‌گذاران باید پیش از هرگونه تصمیم‌گیری، وضعیت کاربری ملک را در آخرین طرح توسعه شهری بررسی کنند و صرفاً به پروانه ساختمانی، سند مالکیت یا اظهارات اشخاص اکتفا نکنند.
پرسش‌های متداول
آیا صدور پروانه مسکونی به معنای تغییر کاربری زمین است؟
خیر. صدور پروانه ساختمانی به تنهایی دلیل تغییر کاربری زمین نیست و باید وضعیت کاربری در طرح‌های توسعه شهری بررسی شود.
آیا با گذشت پنج سال از تصویب طرح، کاربری ملک تغییر می‌کند؟
خیر. مطابق دادنامه وحدت رویه شماره ۱۰۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، عدم اجرای طرح موجب ابطال طرح یا تغییر کاربری مصوب نمی‌شود.
مرجع قانونی تغییر کاربری اراضی در شهرها کدام است؟
در شهرهای دارای طرح تفصیلی، تغییر کاربری در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ و راجع به دیگر شهرها، مراجع قانونی پیش‌بینی‌شده در قوانین مروبطه است.
آیا عنوان مندرج در سند مالکیت همیشه ملاک تشخیص کاربری است؟
خیر. در بسیاری از موارد ملاک اصلی، آخرین طرح توسعه شهری مصوب و کاربری تعیین‌شده در آن است.
بیشتر بدانید: صدور پایان کار با وجود تخلف ساختمانی
نویسنده: مسعود فریدنی ( وکیل متخصص و پژوهشگر دعاوی شهرداری )